El manejo de las coordenadas en los catastros

Introducción

El presente artículo reúne algunos fundamentos, conceptos y ejemplos numéricos presentados de manera simple, sobre temas relacionados con la geodesia y cartografía, que son indispensables conocer a la hora de administrar los datos de posición que configuran la geometría de las parcelas y otros objetos territoriales legales.

Sistemas de proyección cartográfica

En el ámbito de las geo-tecnologías las medidas lineales, angulares y superficiales  derivan de las coordenadas de los puntos o de los extremos de las líneas que forman figuras cerradas. A su vez, los datos de posición se refieren a un marco de referencia geodésico determinado y se expresan usualmente a través de sistemas de coordenadas geográficas (latitud, longitud) y planas (X, Y o Norte y Este).

La utilización de uno u otro sistema de coordenadas depende del tamaño del área a cubrir, pudiendo ser desde un país, provincia o municipio hasta parcelas individuales. Por ejemplo, para un país o provincia lo usual es emplear coordenadas geográficas y para cubrir áreas más pequeñas coordenadas proyectadas o planas, dónde no se toma en consideración la curvatura terrestre. Las primeras tienen la ventaja de permitir una representación continua del territorio, en tanto que las segundas no. La latitud y longitud se indican en grados sexagesimales traducidas a grados decimales para su gestión en Sistemas de Información Territorial o Catastral (SIT / C), en tanto que las coordenadas X, Y se indican en metros, motivo por el cual son utilizadas en trabajos de edición de datos y para medir, distancias, perímetros o áreas.

Dado el extensivo uso del posicionamiento satelital GNSS y su combinación con métodos topográficos clásicos, es habitual que los resultados de las mediciones de campo obtenidos en coordenadas geodésicas (latitud, longitud y altura elipsoidal) sean convertidos y tratados en coordenadas planas. Dichos valores provienen de sistemas de proyección cartográfica, por lo que se debe ser consciente de las deformaciones lineales y superficiales que su uso trae aparejado.

Estos sistemas permiten establecer una correspondencia biunívoca entre un modelo matemático representativo de la superficie de la Tierra (elipsoide de revolución) y un plano de proyección, de manera de poder asociar a cada par de coordenadas geográficas latitud y longitud, un par de coordenadas rectangulares X, Y. Pero todo pasaje de posiciones del elipsoide a un plano introduce algún tipo de deformación, que puede afectar a las distancias, las formas (ángulos) y las áreas, y las proyecciones solo permiten conservar solo una de estas tres propiedades en detrimento de las otras dos.

Proyección cartográfica

De interés particular en el ámbito catastral son las proyecciones conformes, que son aquellas que conservan las formas en áreas de tamaño reducido. Esto equivale a decir que los ángulos en el plano de proyección son iguales que en el elipsoide, el cual a los fines prácticos puede considerarse el terreno.

En cuanto a las dimensiones lineales, la deformación se cuantifica por el factor de escala (FE), que es el cociente entre la distancia cartográfica o sobre el plano de proyección y la distancia geodésica sobre el elipsoide. El FE es función de los parámetros del elipsoide, la latitud, y el apartamiento de los puntos del meridiano central (MC) de la faja o zona.

En las siguientes figuras y tablas, se pueden observar los valores de los FE para la proyección Gauss-Krüger (de uso oficial) y Mercator Transversa Universal (UTM) en Argentina. Dichos valores se reducen en la medida que aumenta la latitud porque los arcos de paralelo se acortan hacia los polos.

Lat. / Dif. Long.	0° 30’	1°	1° 30’
22°	1.000033	1.000131	1.000295
38°	1.000024	1.000095	1.000213
54°	1.000013	1.000053	1.000118

Factor de escala para la Proyección Gaüss-Kruger

Lat. / Dif. Long.	1°	2°	3°
22°	0.999732	1.000127	1.000785
38°	0.999695	0.999980	1.000455
54°	0.999653	0.999811	1.000074

Factor de escala para la Proyección UTM

Observando los datos de las tablas vemos que para una latitud media Argentina, el FE para la proyección Gauss-Krüger a 1° 30’ del meridiano central es 1.000213, que representa unos 20 cm. por kilómetro y equivale a un error relativo de 1/5.000; en tanto que para la proyección UTM a la misma latitud y en el borde de la zona tenemos un valor 1.000455, unos 45 cm. por kilómetro que significa un error relativo de 1/2.222, ambos valores muy por debajo de la exactitud que pueden alcanzar los métodos topográficos clásicos y el posicionamiento satelital GNSS.

A esta altura podemos preguntarnos el porqué de tales deformaciones, es que la idea de estas proyecciones es permitir la producción de cartografía a escalas iguales o menores que 1:25.000, de manera que el impacto de las deformaciones sean despreciables pero en el plano de la percepción visual. Al respecto, se sugiere la lectura del breve artículo titulado ¿Porqué las fajas Gauss-Krüger tienen 3° de ancho?. 

Escala y exactitud posicional

Resulta oportuno detenerse en el hecho que las proyecciones cartográficas fueron creadas hace más de 500 años con el propósito de elaborar mapas y cartas náuticas para la navegación. Nacieron para el mundo analógico y, por consiguiente, ligadas al concepto de escala. En ese contexto, el fundamento del error en la cartografía es de naturaleza gráfica y se requiere para establecerlo conocer el límite de la percepción visual, que es la distancia mínima a la que el ojo está preparado para ver dos puntos separados, usualmente entre 0.2 y 0.3 mm., y su relación con el límite de apreciación gráfica que es el resultado de multiplicar la variable anterior por el denominador de escala.

Escala	Error gráfico (adopt. 0.25 mm.) (en metros)
1:1000	0.25
1:5000	1.25
1:10000	2.50
1:25000	6.25

Pero con el advenimiento de la computación gráfica primero y las geo-tecnologías después, la escala ha perdido relevancia. Basta pensar que en un CAD, SIG o SIT / C, no medimos la distancia entre objetos en términos de escala, sino como diferencia de los valores numéricos de las coordenadas, entonces se comprenderá mejor porqué es más importante conocer la exactitud con que se determinan las mismas.

Al respecto podemos mencionar las normas técnicas, que suelen expresar con diferentes indicadores de exactitud o precisión (*) con que deben determinarse las coordenadas de los vértices de las parcelas y otros objetos territoriales legales. La exactitud posicional se asume generalmente como externa o absoluta (ISO, 2013), ya que la incertidumbre en la determinación de las coordenadas se evalúa respecto al marco de referencia geodésico utilizado.

Distancias geodésica, cartográfica y sobre el terreno

La mejor manera para diferenciarlas, es tener en cuenta la superficie a la que se encuentran referidas, por ejemplo: 

1. la distancia geodésica al elipsoide;
2. la distancia cartográfica al plano de proyección; y
3. la distancia sobre el terreno reducida al horizonte y plano local. 

Además tenemos la distancia espacial o inclinada referida al terreno con su desnivel natural, pero no es utilizada para las representaciones cartográficas ni en planos. 

Distancia geodésica (DG), cartográfica (DC) y terreno (DT)

La distancia geodésica es la línea curva de longitud mínima que une dos puntos con latitud y longitud conocidas, o un punto fijo y una dirección dada sobre la superficie del elipsoide.  Aquí cabe considerar que la influencia que tiene la corrección entre el arco del elipsoide y la cuerda es de 1 mm. para una distancia de 10 km., por lo que puede despreciarse para la gran mayoría de aplicaciones prácticas.

Como ya señalamos, la distancia cartográfica está referida a un plano de proyección que puede ser tangente (GK Argentina) o secante (UTM) al meridiano central, siendo por lo tanto una línea recta y plana que une dos puntos con coordenadas conocidas.

La distancia sobre el terreno o reducida al horizonte es la que utilizamos habitualmente cuando trabajamos localmente con los métodos topográficos clásicos. El inconveniente con estas magnitudes, es que su escala varía de conformidad a la altura del terreno. El siguiente cuadro nos da una idea de su influencia sobre las medidas lineales.

h (m.)	Coef. Altura	Corrección cm./km.
50	0.999992	-0.8
100	0.999984	-1.6
200	0.999969	-3.1
300	0.999953	-4.7
400	0.999937	-6.3
500	0.999922	-7.8
1000	0.999843	-15.7
1500	0.999765	-23.5
2000	0.999686	-31.4

Alturas elipsoidales, coeficientes y correcciones a las medidas lineales

Su empleo práctico podría limitarse cuando las correcciones a aplicar se encuentren por debajo de la precisión instrumental, o bien se trate de correcciones que queden absorbidas por las tolerancias o medidas de exactitud establecidas para el trabajo. No obstante, si consideramos que una precisión típica para una estación total es igual a unos  ± 5 mm. + 10 ppm, podremos observar que la influencia de la altura sobre el elipsoide (h) alcanza magnitudes que deberían tenerse en cuenta a partir de los 200 metros.

Ahora veamos cómo se relacionan las tres distancias que hemos considerado. Habíamos dicho que la deformación lineal se cuantifica por el FE que relaciona la distancia cartográfica y geodésica de la siguiente manera:

FE = DC / DG (1)

Entonces:

DC = DG x FE (2)

El referido Coeficiente de Altura de la tabla anterior se obtiene de la siguiente manera:

CA = Rm / Rm + h

Dónde: Rm ≈ 6.372.000 metros = radio medio terrestre; y h = altura elipsoidal media.

La distancia geodésica se relaciona con la del terreno a través de la siguiente ecuación:

DG = DT x CA

Si reemplazamos la distancia geodésica en la ecuación 2, obtenemos:

DC = DT x CA x FE

Dado que es muy común combinar métodos GNSS con topografía clásica, de esta manera podemos expresar nuestro trabajo en coordenadas planas, llevando las distancias medidas sobre la superficie topográfica al plano de proyección. El producto entre el coeficiente de altura y el factor de escala suele llamárselo factor combinado.

Alternativas para reducir las deformaciones

Para que las parcelas y otros objetos territoriales legales reflejen mejor la realidad del terreno, se puede recurrir a las siguientes opciones: 

•          Proyección Mercator Transversa Local (MTL), o
•          Sistema de Coordenadas Geodésico Local (SGL).

Ambas alternativas permiten reducir sensiblemente las deformaciones, en comparación al uso de proyecciones cartográficas utilizadas convencionalmente (**). La única condición es aplicarlas a superficies de tamaño reducido, porque en la medida que aumentamos el área, la reducción de las mediciones es más complicada e implica tener en cuenta la forma de la Tierra.

Para el caso de las proyecciones MT debe tenerse en cuenta que se adaptan mejoras a zonas con formas predominantes Norte-Sur, ya que en la medida en que más nos separamos del meridiano central más aumentan el FE y la convergencia plana de meridianos.

El SGL es tridimensional (3D) y se lo denomina usualmente por sus siglas en inglés e, n, u (este-norte-arriba). Es simplemente una traslación y rotación del sistema de coordenadas cartesianas 3D x,y,z, que no son proyectadas. No obstante un sistema e, n, u define un plano tangente al elipsoide de referencia en el origen local, dónde se proyectan los datos relevados (Meyer, Thomas H., 2002). Este tipo de coordenadas tienen la ventaja de adaptarse muy bien a las mediciones con estación total y GNSS, manteniendo una relación natural con la realidad física.    

Sistema de Coordenadas Geodésico Local

En este artículo, solo daremos ejemplos numéricos utilizando una proyección MTL, cuyo objetivo es producir distancias cartográficas que concuerden lo mejor posible con sus correspondientes distancias horizontales medidas en el terreno. Para tal fin es necesario:

• elegir el MC de la proyección en el centro del área de trabajo;
• si aplica, llevar el plano de proyección a la altura elipsoidal media de la zona, si no disponer dicho plano tangente al MC; y
• documentar la proyección.            

Para ubicar el MC lo recomendable es buscar, en lo posible, un valor entero, por ejemplo: -70° o -70° 30’. En cuanto a los metadatos de la proyección deben indicarse los siguientes parámetros:

• longitud de origen, que corresponde al valor asignado al MC;
• latitud de origen;
• falso este, valor en metros dado para la longitud de origen;
• falso norte, valor en metros dado para la latitud de origen; y
• factor de escala.

Para ilustrar desde la práctica estos conceptos, mostramos el siguiente ejemplo numérico.

Partiendo de las siguientes coordenadas geográficas de una parcela

  

Vértice	Latitud (°,’,”)	Longitud (°,’,”)
A	-45 43 32.3895	-67 38 20.1003
B	-45 43 28.3256	-67 31 40.0467
C	-45 44 44.1387	-67 31 35.0866
D	-45 45 15.8991	-67 31 35.0737
E	-45 46 11.7107	-67 31 34.7558
F	-45 46 14.3499	-67 38 15.0302

Calculamos sus coordenadas proyectadas en la faja convencional y utilizando un meridiano local

Coordenadas GK Faja 2
Vértice	X (m.)	Y (m.)
A	4935470.74	2605953.61
B	4935443.03	2614606.49
C	4933100.43	2614670.62
D	4932119.86	2614652.83
E	4930396.61	2614627.94
F	4930468.54	2605978.06

Los parámetros utilizados para la proyección local son los siguientes:

Longitud de origen: -67° 35’

Falso este: 100000 metros

Latitud de origen: -46°

Falso norte: 100000 metros

Factor de escala: 1

Coordenadas GK Faja/Meridiano local
Vértice	X (m.)	Y (m.)
A	130490.60	95673.10
B	130616.07	104323.81
C	128275.34	104429.41
D	127294.77	104428.99
E	125571.64	104434.63
F	125490.31	95786.12

Las diferencias en las medidas de los lados son:

Lados	Faja 2	Faja Local	Diferencia (m.)
A-B	8652.92	8651.62	+1.30
B-C	2343.48	2343.11	+0.37
C-D	980.73	980.57	+0.16
D-E	1723.43	1723.14	+0.29
E-F	8650.18	8648.89	+1.29
F-A	5002.26	5001.57	+0.69

La comparación de las medidas angulares se muestra a continuación:

Vértice	Ángulos (°,’,”)
	Faja 2	Faja Local
A	89 32 11	89 32 10
B	91 45 06	91  45 08
C	177 23 33	177 23 32
D	180 12 43	180 12 43
E	90 21 04	90 21 05
F	90 45 23	90 45 22

Observar que se comprueba la forma de las figuras, siendo los ángulos internos prácticamente iguales. Para que haya conformidad se necesitan dos condiciones: una que los meridianos y paralelos se corten en ángulo recto y otra que la escala sea igual en todas las direcciones alrededor de un punto.

Finalmente, las diferencias en la superficie arrojan el siguiente resultado:

Superficies (has, a, ca)
Faja 2	Faja local
4359 96 36	4358 65 47
+ 01 30 88

Unos 13.000 metros cuadrados en más.

Cabe señalar que las coordenadas proyectadas locales pueden configurarse, tanto en los programas de procesamiento de datos de observación GNSS como en los SIG.

Conclusiones

Las medidas más adecuadas para indicar en los planos de mensura (***) tienen respuesta en el sentido común: las que mejor se ajusten al terreno. Es así que el profesional deberá valorar en que caso utilizar las coordenadas proyectadas en las fajas convencionales o locales y considerar la influencia de la altura sobre el elipsoide cuando corresponda. Estos aspectos no suelen ser tenidos en cuenta en las normas técnicas sobre georreferenciación, por lo que podrían considerarse incluir algunas pautas orientativas al respecto.

Como hemos visto, el cálculo de medidas lineales y superficiales en un sistema de proyección local constituye una solución práctica al problema de las deformaciones que introducen las proyecciones cartográficas. El único inconveniente con esto son los múltiples orígenes para las coordenadas, que requiere tener documentado cada sistema de proyección.

Para la presentación digital (archivos *dxf, *gml, *gpkg, etc.) de las parcelas y otros objetos territoriales legales puede utilizarse faja convencional o extendida (si aplicara) para su carga en la base de datos del SIT/C. Por otro lado, para el cálculo de las medidas lineales y superficiales a indicar en los planos pueden utilizarse coordenadas proyectadas localmente o coordenadas locales e, n, u (ver siguiente gráfico). En cualquier caso, lo que no hay que perder de vista es que las coordenadas geodésicas permiten cualquier tipo de modelado, por lo que resulta indispensable conservarlas porque son únicas para un marco de referencia geodésico determinado.

Manejo de las coordenadas para la faz documental y de mantenimiento catastral

Referencias:

(*) Desviación estándar, Error medio cuadrático, Exactitud del 95%, Error circular del 95%, etc.

(**) Se refiere al uso de las proyecciones cartográficas con sus características y parámetros preestablecidos, por ejemplo, para la proyección Gauss-Krüger aplicada en Argentina, las 7 fajas numeradas en forma creciente de oeste a este, con meridianos de contacto en valores de longitud fijos, falso norte igual a 0 metros en el polo sur, etc.

(***) En otros países reciben distintos nombres, por ejemplo: plano catastral, plano predial, plano perimétrico, plano de agrimensura, mensura catastral, etc.

Fuentes consultadas:

Comité Nacional de una Unión Geodésica y Geofísica Internacional (CNUGGI) (1999). Sistemas Geodésicos, Primera Edición, https://www.ign.gob.ar/archivos/geodesia/sistemas_geodesicos.pdf

International Standard Organization (ISO) (2013). ISO 19157:2013 Geographic information — Data quality, https://www.iso.org/standard/32575.html

Ivars, Leonardo B. (2014). Tipos de distancia, Blog Café Geodésico,  https://cafegeodesico.blogspot.com/2014/04/tipos-de-distancia.html

Meyer, Thomas H. (2002). Grid, ground, globe: Distances in the GPS era. Surveying and Land Information Systems, Enero de 2002, https://www.researchgate.net/publication/289101489_Grid_ground_and_globe_Distances_in_the_GPS_era

Rodríguez, Rubén (2014). ¿Porque las fajas Gauss-Krüger tienen 3° de ancho?, Blog GeoNotas,  http://geonotas.blogspot.com/2014/05/por-que-las-fajas-gauss-kruger-tienen.html

Snyder, John P. (1987). Map Projections – A Working Manual. U.S. Geological Survey Professional Paper 1395,  https://pubs.usgs.gov/pp/1395/report.pdf

Registro de Inmuebles y Catastro. Lecciones y Experiencias Prácticas

No asuma que sabe qué funcionará

mejor, ni qué será más conveniente para

un país que las personas que viven allí.

Gavin  Adlington

Este libro es el resultado de la práctica y experiencia acumulada en más de 20 años de trabajo en el Banco Mundial. El autor, Gavin Adlington, acompañado por Tony Lamb, Rumyana Tonchovska y Robin Mc Laren, presenta una obra escrita en lenguaje coloquial, cuya principal característica radica en que está estructurada como un manual que ofrece una guía paso a paso para abordar proyectos catastrales y registrales.

Es decir que no estamos frente a un libro de texto tradicional, sino a un trabajo que intenta mostrar las cuestiones claves a considerar cuando se intenta establecer, renovar, reestructurar o reformar sistemas de catastro y registro de inmuebles, siendo su valor más significativo el conocimiento llevado al papel por profesionales que han participado en docenas de proyectos y programas en varios países.

Por el motivo expuesto, el público destinatario es aquel que se encuentra involucrado o que necesita información de base sobre los referidos proyectos o programas, incluyendo a profesionales senior del gobierno, líderes de equipos de trabajo, elaboradores y participantes de proyectos, investigadores, organismos bilaterales de crédito y consultores que trabajan en el sector.

Igualmente el autor propone otros usos para el libro, por ejemplo, para capacitación tomando un capítulo por vez que puede ser el tema de un taller, o simplemente para adquirir conocimiento de experiencias y lecciones aprendidas en otros proyectos o programas. Como es normal que ocurran cambios con cierta frecuencia por motivos de innovación tecnológica, desarrollo de políticas territoriales y reorganización de instituciones, cada capítulo puede actualizarse en la medida que sea necesario sin afectar al resto de la obra, teniendo en cuenta la independencia de cada uno.

El autor señala en el prólogo que el libro se presenta solamente en formato de e-book, por los mencionados cambios que puedan ocurrir. Además, la estructura de la obra posibilita que pueda ser ampliada con temas relacionados como la planificación urbana y rural, la valuación para fines fiscales, los asentamientos informales, los derechos territoriales en zonas de conflicto, los mercados inmobiliarios, etc.. Sin embargo, señala Adlington, que dado que ésos temas constituyen especialidades en sí mismas, no se puede presumir cubrirlos en un capítulo. Pero lo más importante es que el tópico se desarrolle en base a una práctica o experiencia real, para que sea útil a otras personas e instituciones. En definitiva, se trata de una propuesta de libro abierto, modular, adaptable, inacabado y ampliable.

Para finalizar esta reseña, debemos remarcar el sentido que el autor rescata de su trabajo, cuando al iniciar el primer capítulo cuenta la siguiente anécdota:

“Hace poco más de un año, mientras estaba en un país de África occidental yendo por la carretera hacia la oficina local del Banco Mundial, pasé junto a una niña de unos nueve años, sentada de espaldas contra la pared. Vendía maníes. Un pequeño cono costaría el equivalente a unos pocos centavos de dólar estadounidense. Algunas horas después de regresar de la oficina, noté que todavía estaba allí, sentada en silencio. Mientras la miraba, vi lágrimas en su rostro. Sollozaba profundamente como alguien que sobrelleva una gran tristeza o dolor. La niña no intentaba atraer a nadie. Le pedí a un hombre que tradujera para ayudarme a entender que le pasaba, y resultó ser que un hombre que había pasado recientemente la había robado. Supongo que tampoco estaba en la escuela porque sus padres no podían pagar las cuotas escolares o porque necesitaban el dinero para los gastos de la vida diaria. Ahora tendría que regresar a su casa con las manos vacías y contarles a sus padres lo sucedido. Inmediatamente intenté ayudarla comprando maníes y aseguré pagarle lo suficiente para que recuperara el dinero que había perdido. Por cierto, no era tanto, ya que sus ingresos eran de aproximadamente 2 dólares diarios. Eso me hizo recordar porqué trabajamos para el sector del desarrollo. Los gobiernos tienen proyectos en educación, salud, suministro de agua y servicios sociales, entre otros, para ayudar a niñas como esta, y a menudo logran grandes avances. Quizás se pregunte cómo es que el registro de bienes inmuebles pueda tener impacto en la vida de personas como esta niña. Es que disponer de títulos de propiedad claros y seguros es una pequeña pieza de una maquinaria más grande que puede mejorar la vida de aquellos menos afortunados que nosotros.”

El Libro consta de un prólogo, un prefacio, nueve capítulos y tres anexos, cuyos títulos son los siguientes:

Capítulo 1 – Capítulo introductorio.

Capítulo 2 – Conoce tu país, conócete a ti mismo y conoce a tu equipo.

Capítulo 3 – Preparando un proyecto de reforma.

Capítulo 4 – Implementación del proyecto o reforma.

Capítulo 5 – Gestión del proyecto y desarrollo institucional.

Capítulo 6 – Marco legal.

Capítulo 7 – Límites de parcelas y levantamiento catastral.

Capítulo 8 – Sistemas informáticos para Catastro y Registro de la Propiedad.

Capítulo 9 – Servicios de información territorial.

Anexo 1 – Lista de libros y materiales de lectura.

Anexo 2 – Abreviaturas y Glosario.

Anexo 3 – Documentos de evaluación de proyectos financiados por el Banco Mundial para la Administración del Territorio.

Aquellos interesados en consultar información detallada sobre los autores, participar con ejemplos y lecciones aprendidas de experiencias de implementación y descargar el libro, deben acceder al siguiente sito web:  https://gadlandreg.com/

Proyectos de mejoramiento y desarrollo de los Catastros en Argentina

Dentro del programa de Fortalecimiento de la Gestión Provincial financiado por el BID, se encuentran activos y con distintos niveles avance o ejecución, cuatro proyectos en distintas jurisdicciones.

El objetivo general de esta operación es contribuir al desarrollo provincial, por medio de la gestión de los ingresos, gastos y de la inversión pública. La conjunción de acciones de fortalecimiento y de los proyectos de inversión pública permitirá, entre otros objetivos específicos, incrementar los ingresos por contribución inmobiliaria (BID, 2016).

El objetivo señalado se persigue a través de la Componente I relativa al fortalecimiento de la administración tributaria y gestión y política del gasto público; Subcomponente I asociada con el Fortalecimiento de la Administración Tributaria y sistemas de Catastro, la cual incluye, entre otros puntos, lo siguiente: sistema de recaudación del impuesto inmobiliario actualizado; actualización de la base de datos catastral y su valoración; modernización de los sistemas de gestión catastral; y sistema integrado e identificatorio de catastro y otras bases tributarias y su coordinación con los municipios (BID, 2016).

En esta operación las provincias beneficiarias han sido, por orden alfabético, Corrientes, Mendoza, Neuquén y Salta. La selección de las mismas se basó en la representatividad geográfica, sus niveles de inversión pública per cápita por debajo del consolidado nacional, junto al compromiso mostrado por las autoridades con las mejoras en la gestión (BID, 2016).

Los datos básicos de cada proyecto fueron extraídos de la sección de licitaciones del sitio web del Ministerio del Interior, a los cuales se le ha agregado alguna información complementaria, tendiente a clarificar algún concepto de cada intervención.

A continuación, agregamos una breve descripción del contenido de cada uno de los proyectos, sobre los cuales podemos decir que todos comparten el enfoque de mejorar y desarrollar el Catastro como plataforma de servicios, en tanto que dos además contemplan una actualización masiva de datos tanto urbanos como rurales.

Proyecto: Sistema Integral de Gestión y Actualización Catastral de la Provincia de Corrientes.

Pretende implementar un sistema de gestión catastral integral e integrado, a partir del cual se logre el mejoramiento y optimización de la gestión de la Dirección General de Catastro y Cartografía (DGCyC) y, por otra parte, resulta necesario que dicho sistema de gestión se alimente con datos actualizados y confiables. Para tal fin, se actualizarán los datos físicos-parcelarios y económicos del catastro, incluyendo procesos y aplicaciones a nivel de usuario que estarán debidamente capacitados para propiciar el mantenimiento de la información actualizada, una vez finalizado el proyecto.

Estos objetivos se pretenden alcanzar a través de las siguientes actividades:

• Desarrollo e Implementación del Sistema de Gestión Catastral. El Proyecto incluye como parte indispensable, la provisión de un sistema integral de gestión catastral moderno y eficiente que resuelva la totalidad de los trámites internos de la organización referidos a la captura del dato y la publicidad del mismo, prestando servicio a usuarios externos al organismo, tanto públicos como privados.
• Actualización del Catastro Urbano mediante el uso de imágenes aerofotogramétricas para áreas urbanas e imágenes satelitales de alta resolución para áreas suburbanas. De la restitución de estas imágenes se obtendrán datos que permitirán actualizar el registro del estado de hecho de la propiedad inmueble, lo que se traduce en la incorporación a la base de datos catastral, de mejoras no declaradas.
• Digitalización del parcelario rural. Con esta actividad se pretende depurar el registro gráfico parcelario rural a fin de que las parcelas queden correctamente geo-posicionadas y contar con un continuo parcelario rural.
• Digitalización de planos e integración al Sistema de Gestión Catastral. Con esta actividad se pretende conformar una biblioteca digital de imágenes de planos que permita su consulta en forma remota, sin necesidad de tener que concurrir a las oficinas de la DGCyC.
• Depuración de Datos e Integración al Sistema de Gestión Catastral.
• Determinación del Valor Inmobiliario de Referencia (*). Como resultado de esta actividad, la Provincia de Corrientes contará con un conjunto de valores fiscales urbanos y rurales actualizados y actualizables. Estos conjuntos de valores fiscales se obtendrán con una metodología que permitirá la trazabilidad del resultado obtenido y garantizará, en caso de ser aplicados, la equidad en las cargas tributarias.

(*) Conocido como VIR, es un valor calculado con base técnica de inmuebles y mejoras, que se aproxima a los valores comerciales o de mercado, y que es utilizado generalmente para establecer la base imponible del impuesto a los sellos que grava las operaciones inmobiliarias a título oneroso. Asimismo puede disponerse de su uso para otros fines tributarios. 

Mosaico de imágenes Sentinel-2 de la Provincia de Corrientes. Fuente: Instituto Geográfico Nacional (2020).

Proyecto: Modernización de la Gestión Catastral Provincial y Municipal de la provincia de Mendoza.

Busca realizar una actualización tecnológica, adecuación de funcionalidades existentes e incorporación de otras nuevas al Sistema de Gestión Catastral con base territorial de la Dirección General de Catastro (DGC) dependiente de la Administración Tributaria de la provincia de Mendoza (ATM), denominado Nuevo Sistema de Información Territorial (NSIT). Al mismo tiempo el proyecto prevé la actualización de datos parcelarios tanto urbanos como rurales existentes en la base de datos de la DGC.

Las actividades más relevantes en el contexto de este proyecto son:  

• Desarrollar e implementar sistemas integrales de gestión en administraciones catastrales provinciales y/o municipales.
• Actualizar el Catastro Urbano mediante el uso de imágenes aéreas y/o satelitales de alta resolución (ISAR) (**).
• Confeccionar el Catastro Rural, tanto intensivo como de secano (***), mediante el uso de imágenes aéreas y/o satelitales de alta resolución (ISAR).

(**) Las ISAR en el contexto de aplicaciones urbanas, implica la utilización de imágenes con resolución espacial menor o igual a 50 cm. de píxel.

(***) Las áreas rurales de uso intensivo se refieren a los valles irrigados, en tanto que las áreas de secano son aquellas tierras que su explotación depende exclusivamente de las aguas de lluvia.

Mosaico de imágenes Sentinel-2 de la Provincia de Mendoza. Fuente: Instituto Geográfico Nacional (2020).

Proyecto: Adecuación evolutiva, adaptativa y perfectiva del actual Sistema ITC de la Dirección Provincial de Catastro e Información Territorial de la Provincia de Neuquén.

El objetivo es producir un ajuste al sistema denominado Infraestructura Territorial Catastral (ITC) de la Dirección Provincial de Catastro e Información Territorial de la Provincia del Neuquén, con miras a incrementar la eficiencia en la gestión de la información catastral, adecuar el sistema a los nuevos requerimientos originados a partir de la puesta en vigencia del Código Civil y Comercial, perfeccionar la firma digital y adecuar el ITC al modelo de integrabilidad provincial (****).

Las actividades para alcanzar el objetivo se indican a continuación:   

• Desarrollar e implementar sistemas de gestión catastral utilizando tecnologías cliente/servidor para la administración de bases de datos espaciales.
• Desarrollar e implementar sistemas informáticos con diferentes interfaces front-end (interfaces de usuario).
• Desarrollar e implementar sistemas informáticos con interfaces back-end (programación de servidores, administración del sistema).

(****) El plan de Integrabilidad consiste en lograr que todo aquel organismo que sea Fuente Auténtica de algún dato sea capaz de proveerlo al resto de los organismos que lo requieran, en lugar de solicitárselo a la persona que realiza el trámite. Esto se encuentra relacionado con el desarrollo del sistema de Ventanilla Única que suministrará un único punto de acceso para todos los trámites y gestión electrónica con los diferentes organismos del Gobierno y realizar el seguimiento de los mismos (Provincia del Neuquén, 2020).

Mosaico de imágenes Sentinel-2 de la Provincia de Neuquén. Fuente: Instituto Geográfico Nacional (2020).

Proyecto: Modernizar la gestión Catastral y Registral de la Dirección General de Inmuebles de Salta

Pretende hacer una revisión de los procesos de trabajo y diseño, desarrollo, migración de datos y la puesta en producción de un sistema de gestión integral e integrado que abarque el Catastro en sus aspectos Territorial (Geométrico y Económico) y Jurídico (Registro de la Propiedad).

Las actividades para alcanzar el objetivo se resumen en:

• Gestionar el Catastro Jurídico (Registro de la Propiedad Inmueble). El sistema debe contemplar la registración y publicidad basadas en la técnica de Folio Real Electrónico, incluyendo, entre otras cosas, la posibilidad que los usuarios externos operen en forma remota tanto en lo que hace al consumo como al aporte de información.
• Gestionar el Catastro Territorial. Contempla las funcionalidades necesarias para la gestión, en sus aspectos técnicos y económicos, que permita el procesamiento de información gráfica y alfanumérica en una base de datos geoespacial así como el consumo de geoservicios.
• Realizar la Gestión Documental digital y capturar e indexar automáticamente documentos. El sistema informático deberá contener funcionalidades que permitan la captura de imágenes de documentos (cédulas, planos, etc.), su indexación automática y los procesos para administrar la documentación digital.
• Adecuar los procesos para la incorporación de Firma Digital. La técnica de firma digital a ser implementada deberá incluir la utilización de e-tokens o tecnología superior en los procesos de validación de usuarios externos a la DGI y en procesos de firma digital de la información.

Mosaico de imágenes Sentinel-2 de la Provincia de Salta. Fuente: Instituto Geográfico Nacional (2020).

En todos los proyectos mencionados, las actividades se encuentran enmarcadas como servicios de consultoría. 

Fuentes consultadas:

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2016). Programa de Desarrollo y Fortalecimiento de la Gestión Provincial. AR- L1248. Perfil del Proyecto.  http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=EZSHARE-928365381-2

Instituto Geográfico Nacional (2020). Mosaicos de Imágenes Satelitales Provinciales https://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/SensoresRomotos/MosaicosSatelitales

Provincia del Neuquén (2020). Integrabilidad y Plan Maestro de Gobierno Electrónico, http://w2.neuquen.gov.ar/component/content/article/32-sistemas-online/2826-integrabilidad

República Argentina, Ministerio del Interior (2020), https://www.argentina.gob.ar/buscar/licitaciones

Distintas formas de ver a los Catastros

Este artículo propone considerar el conjunto de características, funciones y procesos que pueden atribuirse a un Catastro moderno, que van más allá del análisis de definiciones formales. Una de las mejores formas de realizar una evaluación que abarque todos los alcances y significados que puedan aplicarse al término Catastro, es la de observar a estos organismos desde distintos puntos de vista, a fin de aportar una visión integral de la institución y de su rol en la sociedad.

Para cada punto de vista, se destacan los elementos principales que constituyen la razón de ser cada uno, junto a una serie de aspectos específicos que permiten delinear su contenido.

Catastro como institución

Las instituciones son creadas por ley para desarrollar determinadas labores técnicas, jurídicas, culturales, científicas, sociales y económicas. El marco institucional administra y establece para las organizaciones distintos mandatos para el cumplimiento de fines sociales. Las organizaciones se crean como consecuencia de este marco, en la que cada una de ellas tiene asignadas determinadas funciones sobre algunas de las labores mencionadas.

De ello surgen como elementos principales tres elementos interrelacionados e interdependientes: el marco institucional, la legislación catastral y el mandato que de ésta proviene. 

Los tres aspectos que se desprenden de estos elementos principales son: 

• El aspecto organizacional, que tiene foco en la estructura interna de la organización, junto a las relaciones entre las diferentes partes (departamentos / sub-direcciones, etc.), funciones y puestos de trabajo de cada una de ellas. Lo que se conoce como organigrama.
• El aspecto legal, que contiene el marco normativo de referencia basado en el derecho administrativo, los derechos reales y el derecho registral inmobiliario, y las leyes específicas que regulan a la actividad catastral, junto con sus reglamentos, disposiciones y resoluciones.
• El aspecto técnico, que se encuentra conformado por todo lo relacionado con los métodos de captura de datos, georreferenciación, levantamientos catastrales, normas de mensuras (o de agrimensura, levantamiento predial, etc.), manuales de valuación catastral y controles de calidad.

Catastro como registro

Este enfoque es el más conocido y utilizado, y coloca al Catastro como registro público regulado y controlado por la Administración Pública a los fines de dar publicidad formal sobre las parcelas y otros objetos territoriales de derecho público y privado (OTLs). Las características de cada registro catastral dependen del ordenamiento jurídico de cada país, algunos son registros administrativos y otros jurídicos.

La diferencia entre ambos radica en que los primeros ejercen funciones divulgativas y cognoscitivas, y los segundos además de desplegar las referidas funciones, son aptos para crear presunciones jurídicas que admiten prueba en contrario (iuris tantum) o presunciones que se consideran verdaderas por lo que no admiten prueba en contrario (iuris et de iure).

La gran mayoría de registros catastrales se encuentran enrolados dentro de los que admiten prueba en contrario, por lo que se los denomina registros no convalidantes. Por ejemplo, el art. 7° de la ley 26.209 de Argentina es bien claro al respecto cuando señala que la registración no subsana ni convalida los defectos de los documentos.

Dentro del esquema registral, hay que destacar que los Catastros en su rol de coordinación y complementación con los Registros, atienden a la definición de los objetos que forman parte de una relación jurídica, a efectos de generar seguridad y transparencia en el tráfico de bienes inmuebles. En la Ley 17.801 de Argentina, el principio de especialidad está consagrado desde el momento en que el objeto del derecho real ingresa al Registro por medio de la matriculación (Moisset de Espanés, L., 2003).

Ahora bien los objetos a que se hace referencia, son los mismos que constituyen las unidades de registro en un Catastro: las parcelas y otros OTLs, y éstos son precisamente los elementos en los que se centra este enfoque y que disponen de los siguientes aspectos informativos: 

•          Físico o geométrico, relacionado con la ubicación espacial, dimensiones y superficie.
•          Jurídico, asociado con las personas que tienen derechos sobre las unidades de registro.
•          Económico, vinculado con el valor catastral asignado a cada inmueble.

El registro de documentos en sede Catastral produce efectos que dan cabida a la referida publicidad formal, la cual se hace efectiva a petición de los interesados de manera presencial o por intermedio de un servicio web, y se materializa a través de informes, certificados, copias de documentos, y datos digitalizados. Como ejemplos más comunes podemos mencionar el folio parcelario, el certificado catastral, la copia de planos, y la copia de registros de la base de datos catastral en formato digital.

Catastro como sistema de información

Este punto de vista comenzó a emerger cuando los Catastros abandonaron el formato papel y los procesos manuales para adoptar la forma de Sistemas de Información Territorial o Catastral (SIT / C). La primera ola de digitalización comenzó por los datos alfanuméricos, a la que luego se sumaron los datos espaciales o gráficos, hecho que sucedió recién con la maduración de la tecnología de Sistemas de Información Geográfica (SIG) hacia fines de la década de 1980.

De acuerdo a una definición formulada por la Federación Internacional de Agrimensores (FIG) un Sistema de Información Territorial es una herramienta para la toma de decisiones legales, administrativas y económicas y una ayuda para el planeamiento que consiste, por un lado, de una base de datos conteniendo información territorial espacialmente referenciada para una determinada área, y por otro lado, los procedimientos y técnicas para la captura sistemática, actualización, procesamiento y distribución de los datos, la base de un SIT es un sistema de referencia espacial uniforme para los conjuntos de datos en el sistema, lo cual además facilita la vinculación de los datos dentro del sistema con otros datos relacionados al territorio (Citado en Larsson, G., 1991). 

De esa definición, interesa destacar lo siguiente:

• La referencia a una base de datos, que es el repositorio dónde se registra y almacena la información catastral sobre la base de un modelo de datos.
• Los datos o información territorial espacialmente referenciada, que en términos más modernos podemos equiparar a datos georreferenciados.
• La distribución de los datos que se relaciona con la política de datos, que define su disponibilidad, acceso y despliegue de servicios.
•  El sistema de referencia uniforme, que no es otra cosa que el marco de referencia geodésico, que constituye el apoyo posicional sobre el cual se crean los datos catastrales digitales de forma continua sobre el territorio.

Podemos ver entonces como surgen claramente cada uno de los aspectos mencionados para este enfoque, aclarando que los servicios están relacionados con la distribución de los datos. Con la digitalización fue posible que los datos catastrales comenzaran a circular, primero entre sistemas de la administración pública y luego en la red, hecho que dio lugar al desarrollo de servicios de visualización y posteriormente a oficinas virtuales en internet. 

Este enfoque nos aporta además una nueva forma de organización integral, en dónde los diferentes conjuntos de datos se almacenan en una estructura de capas, cada una con su tabla de atributos asociada. Si bien estas capas son independientes, se encuentran relacionadas entre sí porque todas comparten la misma referencia posicional (marco de referencia geodésico común), lo cual permite una correcta superposición entre las mismas y que a su vez pueden gestionarse en forma separada. 

Catastro como procesos

Es importante comprender los procesos de un catastro para ver cómo es su funcionamiento. Los procesos definen la forma en que se gestionan los datos y qué requisitos previos deben cumplir para ser registrados. Cualquier mejoramiento del sistema catastral requiere un análisis de los procesos (Navratil, Gerhard & Frank, Andrew, 2004).

Por otro lado, una de las características más salientes de los datos catastrales es que están en un Perpetuum mobile, en el sentido que tienen un alto porcentaje de cambios. Esta es otra de las cuestiones por la que es indispensable tener correctamente diseñados los procesos, con el fin de contribuir a generar una parte de la sostenibilidad para mantener al día los datos. Después de todo, un Catastro que no puede mantenerse actualizado pierde su valor y utilidad. 

Aquí tenemos como elemento principal una serie de aplicaciones, que son pequeños programas que tienen funcionalidades específicas para ejecutar tareas relacionadas con las altas, bajas y modificaciones de los datos gráficos o espaciales y datos alfanuméricos o atributos a las diferentes capas de datos que integran el SIT / C.

Lo usual es que estas herramientas se dividan modularmente de conformidad a la finalidad de cada una, por ejemplo, mantenimiento de parcelas y otros OTLs, mantenimiento de mejoras o construcciones, mantenimiento de calles (ej: ejes de calle con atributos de nombre, altura, existencia de servicios públicos, valor unitario del suelo, etc.), dónde cada una permite editar la geometría de los objetos, modificar sus atributos, actualizar los cambios realizados en cada sesión de edición, y actualizar la base de datos dando de alta a los cambios realizados, previa validación de los datos modificados.

Dicha validación es un control de calidad destinado a mantener la integridad de la información en la base de datos, siendo usual que cada módulo trabaje sobre las capas espaciales y tablas de atributos de manera temporal y, que una vez finalizadas las operaciones y realizada la validación, guarde los cambios definitivos en la base de datos.

Como ejemplo característico de este tipo de procesos mencionamos la subdivisión o fraccionamiento de parcelas. En los países dónde es obligatorio la presentación de plano (de mensura, catastral, predial, de agrimensura, etc.) como condición para la modificación o creación de parcelas, previo a su carga se controlan: los cierres de cada polígono; se aplican las relaciones topológicas para verificar que no existan superposiciones o huecos entre los mismos; que en la tabla de atributos no queden valores nulos; y que a cada nuevo registro creado tenga su identificador o nomenclatura catastral cargada y no esté repetida.

Catastro como infraestructura

En principio tenemos que aclarar a que nos referimos con el término infraestructura. El ciudadano común tiende a pensar en las rutas, en las líneas de transmisión de energía eléctrica, en las redes de fibra óptica, digamos en una serie de estructuras físicas que facilitan la vida de las personas, el comercio y la comunicación social. En esa misma línea nos lleva la definición de diccionario, señalando que es una estructura que sirve de base de sustentación a otra (RAE, 2020). Es decir que podemos ver a las infraestructuras como un prerrequisito para que algo funcione, en este caso la sociedad.

Pero además de las infraestructuras físicas, existen otras infraestructuras como las instituciones, que cumplen el papel señalado precedentemente. Si nos centramos en la valoración política, las primeras concentran un interés desmesurado a pesar que los Catastros son la base en la que se apoyan, tanto el diseño como la construcción de las infraestructuras tangibles o visibles por todos. Por otro lado, no puede quedar fuera de este análisis, la consideración del hecho que los bienes inmuebles y las construcciones representan generalmente entre la mitad y las tres cuartas partes de la riqueza de un país.

En el artículo titulado Administración del Territorio contemporánea: la importancia de ser infraestructura (Bennet, R., et. al., 2012), sus autores han realizado una evaluación de varios sistemas como infraestructura crítica, de la cual surgen con mayor peso los criterios de seguridad económica y de seguridad social (incluyendo la salud y seguridad públicas), hecho que deja bien a las claras esa idea de organización que sirve de sustento para el funcionamiento armónico de una gran cantidad de actividades humanas.

En el terreno práctico, la idea de Catastro como infraestructura emerge a partir de dos elementos principales: una el Gobierno Abierto y otra las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs). Ambas iniciativas se encuentran atravesadas por los mismos principios rectores: transparencia, participación y colaboración. Los cambios en la Administración Pública (AP) para alcanzar el objetivo de ser un Gobierno Abierto pasan por un cambio cultural, cambio en los procesos, cambio en la organización y cambio en las formas de relación (Calderón, C. & Lorenzo, S., coord.., 2010).

Desplegar una política comprometida como los principios de un Gobierno Abierto e IDEs, requiere la disposición de instrumentos técnicos como legales. Cuando los datos catastrales salen del sistema organizacional que los administra para integrarse con datos espaciales de otros organismos (ejs: vialidad, recursos hídricos, medio ambiente, etc.), se requiere la utilización de estándares como una manera de facilitar su interoperabilidad e integración con las capas de datos provenientes de otras fuentes. De esta manera, estos recursos se convierten para los ciudadanos en una plataforma de servicios de visualización de datos espaciales o de geolocalización.

En cuanto al marco legal, en estos últimos años se han ido desarrollando una voluminosa cantidad de Resoluciones,Disposiciones y Decretos a nivel nacional como a nivel provincial  tendientes a la creación de IDEs y a regular su funcionamiento. Además se ha establecido una política pública que ha ampliado el acceso y la disponibilidad de datos, en formatos de archivo procesables por máquinas, que permiten su reutilización para la generación de valor social agregado. De esta manera, se ha pasado de un modelo de servicios de visualización a otro de servicios de descarga de datos, que se complementan y retroalimentan mutuamente. Al respecto, en Argentina se dispone de la Ley 27.275, conocida como de Acceso a la Información Pública que ha abierto el camino de los datos abiertos.

El aspecto de la Sociedad Digital puede examinarse desde el cambio en las formas de relación entre la AP y los ciudadanos, en las que la expansión del uso de las tecnologías digitales ha modificado nuestro modo de relacionarnos con los gobiernos, como en las formas de acceder a fuentes de información. A esta situación hay que agregar la instrumentación de sistemas de gestión documental electrónica y firma digital, que posibilitan los trámites de inicio a fin sin papeles, lo cual permite ver a los Catastros cumpliendo su cometido dentro de la infraestructura institucional de un Gobierno Abierto. 

Fuentes consultadas:

Bennet, R., Tambuwala, N., Rajabifard A., Williamson I. & Wallace J. (2012). Contemporary Land Administration: the importance of being infraestructure. FIG Working Week 2012, Roma, Italia, Mayo de 2012, https://ris.utwente.nl/ws/portalfiles/portal/31012714/Bennett2012contemporary.pdf

Calderón, César & Lorenzo, Sebastián (coordinadores) (2010). Open Government / Gobierno Abierto. Capital Intelectual, Buenos Aires.

Moisset de Espanés, Luis (2003). Publicidad Registral. Tercera Edición. Zavalía Editor, Buenos Aires.

Navratil, Gerhard & Frank, Andrew (2004).  Processes in a cadastre. International Journal on Computers, Environment and Urban Systems 28, no. 5, págs. 471-486.

Larsson Gerhard (1991). Land Registration and Cadastral Systems. Tools for Land Information and Management. Longman Gruop Limited UK.

Real Academia Española (2020). Diccionario en línea, https://dle.rae.es/infraestructura

República Argentina (2007). Ley Nacional N° 26209, Ley Nacional de Catastro, ttp://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124298/norma.htm