Nueva publicación del BID sobre Mercado Inmobiliario e Impuesto Predial: aplicaciones de técnicas de valuación masiva

La necesidad de fundar la base imponible del impuesto inmobiliario sobre bases técnicas, recurriendo a datos cuantitativos procedentes del mercado inmobiliario, a métodos regulados y normalizados de valuación masiva y a la realización de un mantenimiento continuo de los valores obtenidos en el tiempo, dista de ser una práctica habitual en la mayoría de los casos, razón por la cual las buenas prácticas en esta materia constituyen una excepción.

Sin la pretensión de ser exhaustivo, existen varios problemas que tienen origen en distintas causas, uno de ellos es la falta de incentivos y consecuente interés de los gobiernos provinciales, cuyo financiamiento proviene principalmente de transferencias del gobierno nacional (*). Otro es que por ese mismo desinterés, los períodos de actualización de las valuaciones catastrales son muy largos (en ocasiones diez años o más), y aun cuando las actualizaciones ocurren, se cae a menudo en el uso de coeficientes que tienen poca relación con la evolución y variación temporal y espacial de los valores del mercado. Este hecho a su vez, incide en el nivel y en la uniformidad de las valuaciones, generando distorsiones de distinto tipo en la base imponible que afecta la distribución de las cargas fiscales. Otra dificultad tiene que ver con la falta de mantenimiento de la información catastral que, en el contexto argentino, es la referida a la falta de procedimientos adecuados o de comunicación interinstitucional entre provincia y municipios, para incorporar nuevas construcciones a las bases de datos catastrales. Además de estos problemas, hay que considerar como parte del sistema fiscal los aspectos de economía política aplicados a la administración tributaria, que debe utilizar adecuadamente los valores obtenidos por los organismos catastrales, aplicando las alícuotas, escalas progresivas y dando un trato diferencial a determinado conjunto de parcelas para incrementar o disminuir la presión tributaria en casos y situaciones especiales, de manera tal de distribuir la carga impositiva con equidad a toda la sociedad.

Por todo ello esta publicación resulta pertinente y oportuna, dado que contribuye a fomentar la responsabilidad fiscal, en virtud del amplio margen de mejora que existe en la utilización del impuesto inmobiliario que, por otro lado, contribuye a incrementar la progresividad de la estructura tributaria. Al respecto, podemos observar un significativo retroceso de su peso relativo en la estructura impositiva de las Provincias, y en su participación en relación al PBI (Producto Bruto Interno). Por ejemplo, en nuestro país en el año 2018, la recaudación por este tributo representó apenas el 0.41% del PBI, mientras que en los países de América Latina ronda el 0.6%. En Estados Unidos y Canadá representa entre el 3% y 4%, mientras que en Francia el 3.5% y en España el 2% de sus PBI, el promedio los países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es del 1.7 % del PBI (República Argentina, Ministerio de Obras Públicas, Observatorio Federal Urbano, 2024). 

Dando este marco contextual, pasamos ahora a reseñar la publicación señalando que la misma es fruto del proyecto “Actualización de valores catastrales y estimación del potencial tributario del impuesto predial”, liderado por la División de Gestión Fiscal (FMM) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que tuvo como propósito estimar el potencial tributario si se utilizan los valores de mercado como referencia para la valuación catastral.

Los coordinadores y editores de la obra, señalaron que la investigación puso en evidencia: la gran versatilidad de las técnicas de valuación masiva; las ventajas de contar con datos georreferenciados abiertos y/o información en línea; la importancia de los observatorios del mercado inmobiliario como instrumento para dar seguimiento al mercado y capturar información sobre las transacciones de compra-venta; y la posibilidad de lograr una mayor integración entre los sistemas de catastro y de administración tributaria subnacional, a partir del uso de los valores de mercado de los bienes inmuebles. 

Asimismo es para destacar que los estudios que dieron origen a esta publicación se desarrollaron en un período de aproximadamente tres años (2019 a 2021) e implicaron un gran esfuerzo en la coordinación, que involucró de manera directa a doce investigadores especializados, además autoridades y técnicos de seis municipios de Argentina, Brasil, Colombia y México y de varios revisores y comentaristas. Desde el punto de vista técnico, este informe hace una contribución significativa al conocimiento contemporáneo en materia de métodos de valuación masiva, incluyendo a los basados en la inteligencia artificial. 

Respecto al contenido del informe, dispone de un capítulo introductorio dedicado a presentar las motivaciones y las preguntas que lo guiaron. En el capítulo 1 se describe la importancia del impuesto a la propiedad en América Latina y el Caribe, se destaca además su relevancia para los gobiernos sub-nacionales, las variables que definen su desempeño, y la importancia de los ajustes de los valores inmobiliarios utilizando información del mercado en las reformas del impuesto a la propiedad.  El capítulo 2 ofrece el marco de referencia para los casos presentados en los capítulos subsiguientes, y contiene los principales métodos y técnicas de valuación masiva, las medidas de desempeño, las fuentes de datos del valor de los inmuebles y los Observatorios del Mercado Inmobiliario (OMI). Los capítulos 3 al 8 exponen seis casos en que se aplicaron diversas técnicas de valuación y con posterioridad de estimó el potencial tributario en las siguientes seis ciudades de América Latina: Fortaleza (Brasil), Córdoba (Argentina), Manizales (Colombia), Corrientes (Argentina), Itabira (Brasil) y Benito Juárez (México). Finalmente, en el capítulo 9 se resumen los resultados y las conclusiones y recomendaciones. 

Los coordinadores señalaron que las ciudades fueron elegidas por sus características dispares o heterogéneas, y por la importancia que pueden tener para tomarlas como referencia para otras áreas urbanizadas. Los parámetros empleados para su selección incluyeron el nivel de detalle de la cartografía y de la base de datos catastrales; la integración entre los sistemas de catastro y de administración tributaria; la existencia y antigüedad de los observatorios del mercado inmobiliario; y el nivel de geotecnificación del municipio. La variedad de casos presentados demuestra que los métodos y técnicas de valuación presentados en este estudio pueden aplicarse con éxito en diversos contextos.

La publicación se encuentra accesible a través del siguiente enlace: https://publications.iadb.org/es/mercado-inmobiliario-e-impuesto-predial-aplicaciones-de-tecnicas-de-valuacion-masiva

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(*) Cabe aclarar que en varias jurisdicciones, la facultad de recaudar el impuesto inmobiliario le fue transferida a los Municipios. En algunos casos, dicha potestad fue conferida por las Constituciones Provinciales, mientas que en otros por Leyes Orgánicas Municipales.

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Fuentes consultadas: 

República Argentina, Ministerio de Obras Públicas, Observatorio Federal Urbano (2024). Participación del Impuesto Inmobiliario en la Recaudación Provincial, https://ofu.obraspublicas.gob.ar/Indicators/Planning/TaxesProportionInProvincesIncomes/TechnicalRecord

Publicación de la primera parte de la Edición II del Modelo para el ámbito de la administración del territorio (LADM)

Recordamos que este estándar, conocido como LADM (Land Administration Domain Model), es un esquema conceptual o modelo de referencia, que refleja los elementos comunes encontrados en los sistemas catastrales y registrales a nivel mundial, y constituye una base de apoyo para facilitar el desarrollo de modelos de datos específicos orientados a organizar y estructurar la información de dichos sistemas en bases de datos. Una breve introducción al tema puede verse en el siguiente enlace.

La revisión del LADM ha sido un proceso que comenzó en el 2017 durante una reunión de trabajo conjunto de la FIG y el Grupo de Expertos de Naciones Unidas sobre Gestión Global de la Información Geoespacial (UNGGIM), en la cual se propuso la necesidad de ampliar el alcance del LADM, que comprende la registración catastral con un soporte mejorado en la funcionalidad para levantamientos y perfiles para objetos 3D ampliados, la georegulación marina, la valuación inmobiliaria en contexto, la planificación espacial (zonificación), y la implementación del LADM a nivel nacional, la cual se desarrollará en colaboración con el Consorcio Geoespacial Abierto (Open Geospatial Consortium, OGC). Posteriormente el Comité Técnico 211 de la ISO, tomó la decisión de organizar las normas o estándares en varias partes separadas, siendo compatibles con la edición I.

La estructura para las partes que forman una unidad coherente entre ellas, es el siguiente: 

Parte 1 – Modelo conceptual genérico

Parte 2 – Registro del territorio

Parte 3 – Georegulación marina

Parte 4 – Información sobre valuación

Parte 5 – Información sobre planificación espacial

Parte 6 – Aspectos de implementación

Como lo señala el título de la entrada, en febrero pasado se ha publicado oficialmente la primera parte de la norma revisada como ISO 19152-1:2024 Geographic information – Land Administration Domain Model (LADM) - Part 1: Generic conceptual model, que constituye la base y además proporciona una descripción general global de los modelos conceptuales de las partes 2 a la 5, que se irán publicando durante el año en curso y en 2025. Cabe señalar que la edición II del LADM, reemplazará a la ISO 19152:2012, la cual a pesar del proceso de revisión en curso, sigue vigente hasta el momento.

Fuente: https://www.iso.org/obp/ui/en/#iso:std:iso:19152:-1:ed-1:v1:en

La Parte 1 es un estándar general de alto nivel que es origen de las restantes partes de la Edición II del LADM. Su propósito es presentar las nociones fundamentales y definir los componentes y las relaciones básicas que comparten los objetos creados por los sistemas de administración del territorio. Su primer objetivo es permitir que las partes involucradas, tanto dentro de un mismo país, como entre diferentes países, puedan comunicarse apoyándose en el vocabulario compartido que esta implícito en el modelo. Su segundo objetivo es proporcionar una base extensible para el desarrollo y perfeccionamiento de los sistemas de base de datos aplicados, basados en una Arquitectura Dirigida por Modelos (Model Driven Architecture = MDA). 

Para el diseño del modelo se han tenido en cuenta las siguientes cuatro consideraciones: 

1. contemplar los aspectos comunes compartidos por los objetos creados en los sistemas de administración del territorio;
2. utilizar el marco conceptual del Catastro 2014 de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), en particular el principio de independencia legal (*);
3. emplear para los aspectos geoespaciales el modelo conceptual que se definen en otras normas ISO, como la 19103 sobre el lenguaje del esquema conceptual, la 19107 sobre el esquema espacial, y la 19109 sobre reglas para el esquema de aplicación; y
4. adoptar la sencillez como principio para que sea útil en la práctica.

En cuanto al alcance del documento podemos decir que provee un modelo conceptual y abstracto con cuatro paquetes relacionados con:

• partes (personas y organizaciones),
• unidades administrativas, derechos, responsabilidades y restricciones (dominio, otros derechos reales, ocupación informal, servidumbres, restricciones urbanísticas / ambientales, etc.),
• unidades espaciales (representaciones geoespaciales en 2D y 3D de los derechos, responsabilidades y restricciones), y
• un modelo conceptual genérico (fuentes documentales y objetos versionados para administrar datos históricos en la base de datos). 

Otro aspecto relevante de la Parte 1 son los términos y definiciones, que son elementos básicos para una mejor comprensión del estándar, y además y no menos importante, para disponer de un idioma común respecto a las prácticas de administración del territorio en las distintas jurisdicciones. Para concluir, cabe agregar que la norma contiene un apartado sobre los objetos del modelo LADM, y en el Anexo B una descripción general de las partes del LADM. 

Vemos como a través de esta iniciativa se ha dado un paso adelante ampliando el alcance de primera edición del LADM, que estuvo limitado al registro del territorio resumido en las funciones más elementales del catastro y registro de inmuebles, mientras que con la Edición II del LADM se incorpora el valor del suelo y las construcciones, y la planificación, uso y desarrollo del suelo. Por otra parte, para complementar estos avances será muy valorado por los usuarios en todo el mundo, que se atiendan especialmente los aspectos de formación e implementación del LADM a nivel país. 

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(*) Este principio estipula que los objetos territoriales legales (representados como de unidades espaciales), estando tipificados o clasificados como entidades independientes, por ejemplo: como derecho de propiedad tradicional (dominio), derecho comunitario, superficie, usufructo, servidumbre real o administrativa, posesión, área protegida, restricción urbanística, etc. deben organizarse en una capa individual de datos. Este concepto va en línea con la declaración 1 del Catastro 2014, que señala que éste indicará la situación legal completa del territorio.

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Fuentes consultadas: 

International Federation of Surveyors (2024). Publication of the first part of LADM Edition II, https://www.fig.net/news/news_2024/02_ISO-ladm-II.asp 

International Organization for Standardization (ISO) (2024). Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM) – Part 1: Generic conceptual model, https://www.iso.org/obp/ui/en/#iso:std:iso:19152:-1:ed-1:v1:en 

Kaufmann J. & Steudler D. (1998). Catastro 2014 – Una visión para un Sistema Catastral futuro, https://www.fig.net/resources/publications/figpub/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf

XIV Simposio y IX Asamblea Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica (CPCI)

Entre el 4 y 7 de diciembre de 2023 en la sede de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de Santiago de Chile, se realizó el evento del CPCI el cual fue organizado por el Servicio de Impuestos Internos (SII), y contó con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF), Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), y la CEPAL.

El objetivo principal del Simposio fue abordar el aspecto económico del catastro y la recaudación de tributos asociados, y cómo propósitos más específicos compartir las metodologías de cálculo de los valores catastrales, difundir el uso de herramientas geoespaciales para la fiscalización inmobiliaria, discutir sobre las metodologías para incorporar inmuebles y construcciones a las bases de datos catastrales, conocer experiencias de usos extra-fiscales de los valores catastrales, y compartir criterios y fundamentos relacionados a la definición de parcelas urbanas y rurales, entre otros. 

Las actividades fueron organizadas a través de diferentes unidades temáticas agrupadas en sesiones. Durante el primer día se abordaron temas referidos al sistema catastral chileno y el ecosistema del catastro en Chile, la tributación inmobiliaria en América Latina, la integración de la gestión tributaria con el sistema catastral chileno, y la coordinación e integración entre Catastro y Registro. En el segundo día, se trataron las aplicaciones del catastro para el desarrollo de políticas públicas, el valor catastral fundamentado como garantía de legitimidad de la equidad tributaria, las acciones para el mejoramiento de la valuación catastral (estandarización, esquemas de colaboración e incorporación de nuevos datos), el catastro y la actualización de los valores, las experiencias exitosas y la publicación de valores, y los usos extrafiscales del valor catastral. El tercer día estuvo dedicado a la actualización catastral enfocado en la colaboración con las municipalidades, las estrategias para la gestión tributaria, las políticas para la mejora y mantenimiento de los valores catastrales y la autonomía fiscal de los gobiernos sub-nacionales y locales, y los nuevos desafíos catastrales y tributarios en Iberoamérica. Finalmente, en el cuarto día tuvo lugar la Asamblea Plenaria del CPCI. 

Como panorama general a nivel regional pueden verse las presentaciones tituladas “La situación del impuesto predial en América Latina y el Caribe: el rol del catastro y otros factores determinantes” por Sylvia Amado y Amalia Velazco; y “Catastro y descentralización fiscal eficiente y propuesta de valor del BID” por Juan L. Gómez Reino.

Fuente: Sylvia Amado y Amalia Velazco.

Fuente: Juan L. Gómez Reino. 

De manera complementaria, tuvieron lugar consideraciones sobre asuntos que se desprenden del tema objetivo principal, como el mantenimiento (o falta de) de la información catastral, el catastro y los instrumentos de desarrollo urbano, el catastro en las infraestructuras de datos espaciales, y la estandarización en el escenario internacional. 

Las presentaciones del evento se encuentran disponibles en: http://www.catastrolatino.org/, y https://cpcichile2023.ciat.org/programa_tecnico/