Motivaciones
Muchas de las políticas actuales se encuentran
enfocadas hacia los Objetivos del Desarrollo del Mileno, que incluyen entre
otros, la erradicación de la pobreza y garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente. De manera conexa existen una serie de sub-objetivos que se encuentran
estrechamente vinculados con el acceso a la tierra y las oportunidades
generadas por ésta, como el reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas,
el acceso a la vivienda, la agricultura sostenible, la seguridad alimentaria, la
gestión de las áreas urbanizadas, la ocupación informal del suelo, la
respuesta al cambio climático y el buen gobierno. Para todas estas tareas es un
pre-requisito que los gobiernos dispongan de adecuados sistemas catastrales que,
a su vez, constituyen un apoyo indispensable para el desarrollo de políticas
públicas relacionadas con el territorio.
Introducción
El estándar internacional ISO 19152:2012,
conocido como Modelo para el ámbito de la Administración del
Territorio (LADM = Land Administration
Domain Model, en adelante), es un esquema conceptual o modelo de relaciones
que refleja los elementos comunes encontrados en los sistemas catastrales y
registrales a nivel mundial, y constituye una referencia para desarrollar
modelos de datos específicos orientados a organizar y estructurar la
información de dichos sistemas en bases de datos.
La visión de este modelo hace que su
enfoque sea lo más abierto, flexible y adaptable posible a los más diversos y
específicos contextos institucionales de cada país. La norma ISO 19152:2012
tiene dos puntos muy fuertes que son servir a la diversidad y el conocimiento
que contiene, dado que ha sido resultado del trabajo de una gran cantidad de
expertos de todo el mundo. Si bien la
organización y el marco legal de cada sistema catastral en cada país son únicos,
lo que todos tienen en común es que representan la relación entre las personas y
el territorio a través de derechos.
Los derechos que actúan como vínculo
entre sujetos (personas) y objetos (ej: parcelas) deben verse en sentido
amplio, dado que no solo engloban al tradicional derecho de propiedad inmueble o,
más apropiadamente, derecho real de dominio, sino a otros derechos que se
ejercen por la posesión (ej: derecho de superficie, derecho de propiedad
comunitaria indígena, etc.); y se amplía a las restricciones al dominio que
pueden provenir del derecho ambiental, urbanístico o administrativo en general;
a las servidumbres; a los derechos informales o no regulados legalmente; y aquellos
ligados al uso y la costumbre.
Es decir que dentro de la gama de
derechos se han tenido en cuenta todas las posibilidades posibles, atendiendo a
la necesaria flexibilidad y capacidad de adaptación a los más diversos sistemas
de propiedad, posesión y tenencia. Las
referencias obligadas para ampliar sobre estos temas son el documento Catastro
2014 y el Modelo para el ámbito de la Tenencia Social.
Por una parte, el Catastro 2014 pronosticó
en su declaración 1 que los sistemas catastrales indicarán la situación legal
completa del territorio, esto se refiere a la propiedad privada y a todo tipo
de restricciones que operen sobre ella. Estas restricciones o limitaciones al
dominio son registradas en los catastros siempre con relación a la parcela, entidad
que representa la ubicación y extensión del derecho de propiedad sobre el
territorio, y lo mismo es válido para registrar las servidumbres.
Por otra parte, el Modelo para el ámbito
de la Tenencia Social
lo que busca es llenar el vacío existente en los tradicionales sistemas de administración del territorio, en los que están ausentes los sistemas de
tenencia informales y aquellos derechos que surgen del uso y la costumbre. Por
ello, este modelo proporciona una relación entre personas y territorio independientes
del nivel de formalidad, legalidad y precisión técnica (Global Land Tool Network, 2015).
Características y contenido básico del estándar
Como dijimos, el LADM
es un modelo de relaciones y no un modelo de procesos, es decir que es un
modelo descriptivo, por lo que no preceptúa cómo deben realizarse las tareas; no
reemplaza los sistemas existentes sino que provee un lenguaje formal para
describirlos, de modo que puedan comprenderse más fácilmente las similitudes y
diferencias; y permite la comunicación tanto dentro de un mismo país como entre
diferentes países, basándose en un vocabulario común (ontología) que lleva
implícito el modelo.
Este último objetivo es
relevante para la creación de servicios de información normalizados en un
contexto nacional o internacional, donde la semántica de la administración del
territorio se tiene que compartir entre regiones o países para permitir la
comunicación necesaria. Cabe agregar al respecto, que el modelo de parcela
catastral compartido por los Catastros Europeos para ser utilizado en la
Infraestructura de Datos Espaciales INSPIRE, se ha desarrollado tomando como
base el LADM.
En cuanto al contenido
básico del modelo podemos decir que integra datos referidos a:
- Parte, que pueden ser personas, organizaciones, grupos tribales, comunidades aborígenes, etc., que constituyen sujetos de derecho y desempeñan un rol en la transacción de derechos inmobiliarios.
- Derecho, restricción y responsabilidad, en sentido amplísimo como ya hemos señalado.
- Unidad espacial, que en general son áreas o volúmenes dónde aplica un derecho de expresión territorial, siendo la parcela la más conocida, pero que también es aplicable a las redes de servicios públicos.
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Concepción tradicional
del Catastro vs. Clases básicas del LADM
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Las clases del modelo tienen el prefijo
LA_ (Land Administration) para
diferenciarlos de otras clases de la serie de estándares ISO sobre información
geográfica. En la figura la clase LA_Unidad Administrativa Básica está definida
como una entidad sujeta a registro, que puede representar un derecho formal o
establecido por la Ley, o un derecho informal como pueden ser los asociados al
uso y costumbre o tenencias de tipo social o comunitaria. Esta clase tiene cero
o más unidades espaciales, contra las cuales aplican derechos homogéneos,
restricciones o responsabilidades que están asociadas a la entidad completa,
que puede estar constituida por varias unidades espaciales.
Por otra parte, el LADM
dispone de una terminología referida a conceptos, significados y procedimientos
que son comunes en varios países o jurisdicciones. Esto es de fundamental
importancia, habida cuenta de las diferencias entre conceptos técnicos y legales
utilizados en los distintos países, lo cual limita la comprensión y el
entendimiento entre los sistemas catastrales y registrales en un contexto
internacional.
Los datos en el modelo y sus fuentes auténticas
Constituyen los
documentos
legales y administrativos que actúan como respaldo de los registros y pueden
ser fuentes que acrediten derechos a través de instrumentos públicos o privados
como títulos de propiedad, leyes, ordenanzas, etc.; y además los levantamientos
o mensuras que representan a las unidades espaciales. Los primeros vinculan a las
personas con el derecho y los segundos al objeto con el derecho.
Entonces dentro las fuentes de datos
agrupadas en la clase LA_Fuente, existen la LA_Fuente Administrativa que
reúne a todos los documentos que acreditan derechos, y la LA_Fuente Espacial por medio de la cual se describen la ubicación y límites de las unidades
espaciales.
Resulta importante mencionar que todos para
todos los atributos el modelo prevé que puedan incluirse elementos de calidad,
lo cual es particularmente relevante para los usuarios externos a la
organización y el uso multipropósito de los datos, además de ser una
contribución a la transparencia de los recursos que un sistema de información
administra.
El LADM dispone variadas formas de representación
que incluyen: texto, punto, líneas, polígonos o volúmenes, lo cual significa
que es posible incluir en el modelo específico de cada país o jurisdicción, representaciones
de datos espaciales con o sin topología, bidimensionales (2 D),
tridimensionales (3 D), e integradas 2 D/3 D.
Impactos
esperados
El LADM es un compendio
de denominadores comunes en el dominio de la Administración del Territorio y se
trata de un modelo lo suficientemente flexible para adaptarse a las diferentes
culturas, marcos institucionales y sistemas legales. Es por ello que con este modelo lo que se pretende es facilitar el diseño y el desarrollo de sistemas
catastrales y registrales con cobertura a todos los sistemas de tenencia; gestionar
la documentación legal y la proveniente del terreno, junto a todos los aspectos
transaccionales para el mantenimiento de los datos; apoyar el desarrollo de
software y bases de datos; gestionar los flujos de trabajo que incluye el
intercambio de datos entre distintas organizaciones; y proveer una base para el
desarrollo de perfiles nacionales y regionales del modelo, entre otros
objetivos.
Fuentes consultadas:
Global
Land Tool Network (2015), Social Tenure
Domain Model, http://www.stdm.gltn.net/
International
Standard Organization (ISO) (2012), ISO
19152:2012, Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM),
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