La producción cartográfica a través de los registros gráficos
El papel de las instrucciones para Agrimensores y su perfeccionamiento en el tiempo, contribuyó a homogeneizar las técnicas de levantamiento y el contenido de los planos de mensura y con ello a facilitar la generación de la cartografía catastral a partir de los documentos registrados en el archivo del DT. Para la época fue una idea excepcional, porque la base cartográfica se fue construyendo como un gran rompecabezas que dio lugar al gran mosaico de la propiedad territorial.
Esta tarea consistió en ubicar cada parcela con los datos contextuales provistos en cada plano, de manera que cada una conservara las relaciones topológicas con sus vecinas, sin generar superposición con ninguna propiedad lindera. Para ello fueron claves las instrucciones, que permitieron desarrollar información parcelaria homogénea a escala grande cubriendo pequeñas porciones de territorio, y luego transferirlas a escalas más pequeñas para ir cubriendo gradualmente toda el área de territorio provincial. Claro que mucha información generada entre los años 1780 y 1815, sea en forma de plano de mensura o título de propiedad, no fue posible ubicar y por tanto incluir en el registro gráfico, dada la carencia de suficientes elementos técnicos de ubicación, descriptivos y gráficos.
Tal como habíamos señalado, el catastro se formó por la puesta en común de esos planos individuales sumado a la encomiable labor profesional del DT, que compiló y articuló toda esa información territorial a través de prácticas administrativas y métodos de trabajo, que fueron perfeccionando a medida que se fueron sucediendo nuevas ediciones del registro gráfico. De esa manera, el DT pudo obtener y presentar en sociedad un producto emblemático y de síntesis de sus labores diarias como lo fue el registro gráfico, constituyéndose por tal logro en la primera institución de referencia en materia cartográfica del país.
En este sentido, se debe tener presente que las mensuras no solo mostraron a escala de detalle la geometría de las parcelas, sino que además sacaron a la luz los accidentes topográficos más relevantes y la agregación de la toponimia, que comenzó a ser exigida en las instrucciones de 1839. Estas indicaban que todos los objetos topográficos del terreno medido, especialmente los ríos, arroyos, cañadas, y lagunas permanentes, deben ser nombradas en el plano, y que cuando alguno de estos objetos no tenga nombre propio en el lugar, el Agrimensor lo nombrará en sus diligencias.
Los
registros gráficos están disponibles para los años 1830, 1833, 1853, 1855, 1857,
1864 y 1890. De estos solo se encuentran completamente legibles los de 1830,
1833 y 1864, por estar en parte degradado físicamente el papel (Gautreau, P.; Boulier,
J. & Cuénot, J. F., 2011). Para apreciar en detalle la magnitud de esta
obra, el profesionalismo con el que fue realizado y su inmenso valor histórico,
el sitio web David Rumsey Map Collection, pone a disposición el primer mapa
catastral del interior Bonaerense, que fuera re-creado y re-editado por el
cartógrafo londinense John Arrowsmith, tomando como referencia los registros
gráficos de 1830 y 1833 elaborados por el DT.
Este mapa es uno de los más importantes en la historia del país y, como puede verse, en él se representan las estancias creadas en la primera ola de desarrollo agrario de la región pampeana, que generó el nacimiento del comercio agroexportador y el inicio de un dilatado período de crecimiento de la economía Argentina. En forma complementaria, el registro gráfico catastral contiene los cursos y cuerpos de agua, algunos accidentes orográficos (como la sierra de Tandil) y la traza de los caminos y rastrilladas indígenas existentes.
Según las notas publicadas sobre el mapa en el sitio de David Rumsey por Alexander Johnson, este producto cartográfico fue durante casi 30 años la fuente autorizada para consulta de uno de los mercados inmobiliarios más calientes del mundo, consultado por inversores y altos diplomáticos y políticos a ambos lados del Atlántico. Paralelamente, esta fuente de información territorial conformó la base para dar apoyo a la estructura parcelaria sobre la cual era necesario intervenir, a efectos de crear y mejorar la infraestructura -principalmente caminos y ferrocarriles- para facilitar el transporte de los productos agropecuarios al mercado.
En la Biblioteca Digital del Patrimonio Iberoamericano puede accederse al registro gráfico de las propiedades rurales
del año 1864 construido a escala 1:367.650, esta vez en una versión original
elaborada por el DT, y en la que puede visualizarse el notorio avance del
proceso de ocupación del territorio comparado con su similar de 1830. Nótese
que el sur está dispuesto hacia arriba, dado que como los cartógrafos eran
generalmente de origen español, y el norte era dibujado hacia arriba en el
hemisferio boreal, al llegar al país continuaron con la tradición de realizar
los mapas orientando su parte superior al polo más próximo.
Extracto del registro gráfico de 1864. Fuente: Biblioteca Digital del Patrimonio Iberoamericano
Comparando los registros gráficos de 1830 con el de 1864, se puede observar una mayor densidad de información, originada en parte por un notorio incremento de la subdivisión de parcelas, y por la inclusión de informaciones adicionales como las nuevas líneas férreas, nuevos caminos, ejidos de los pueblos y la incorporación por primera vez de las divisiones político-administrativas de la provincia de Buenos Aires.
La última edición del registro de inmuebles rurales de 1890, que puede consultarse en el catálogo de archivos digitales de la Biblioteca Nacional Mariano Moreno (solo el mapa general), supuso la obra cartográfica culminante del DT, por ese entonces convertida en el Departamento de Ingenieros (DI) dependiente del Ministerio de Obras Públicas. Este mapa contenía la cobertura catastral completa dentro de los límites provinciales, recientemente determinados luego de un largo período de inestabilidad política.
Además de incluir una abundante cantidad de topónimos, trajo como novedades la inclusión de una hoja por cada partido, a efectos de poder visualizar con más detalle la división parcelaria dentro de los mismos, y la anotación dentro de cada parcela del número de expediente o archivo de mensura que le dio origen, lo cual facilitaba enormemente el manejo de un mapa con una voluminosa cantidad de información, posibilitando de esta manera ir de una ubicación general en la provincia, a una más particular dentro del partido correspondiente, y de allí con la referencia del plano consultar las medidas y superficie de cada parcela.
Sucintamente hemos repasado los principios
del desarrollo y la evolución de la cartografía catastral en la provincia de
Buenos Aires, y visto como a través de las distintas versiones del registro
gráfico se generó un recurso que fue indispensable para el ordenamiento y
administración del territorio y gestión del mercado inmobiliario.
Vaivenes institucionales
Sobre este asunto merece una mención la llegada de Juan Manuel de Rosas al poder en 1829, que produjo un paulatino deterioro y declinación en las actividades del DT, por motivos políticos relacionados con el manejo arbitrario y discrecional de la tierra pública, que duró desde 1834 hasta 1852.
En realidad, Rosas utilizó el conocimiento reunido por el DT en los primeros años de su gobierno -basta recordar los registros gráficos de 1830, 1833 y el mapa de John Arrowsmith de 1836-, para conocer la tierra pública que disponía la provincia, y establecer nuevas poblaciones y fortines para la consolidar el avance de la frontera sobre tierras indígenas, aunque no tuvo el menor interés que esa institución tuviera intervención independiente en el control de un recurso tan importante para su política, como era el reparto de tierras (Gautreau, P.; Garavaglia, J.C., 2011).
Luego de la caída de Rosas en la batalla de Caseros en 1852, el DT reanudó su crecimiento bajo el efecto de una creciente reorganización del Estado y sus instituciones, por lo cual sus actividades se incrementaron notablemente recién a partir de 1857, dentro de una situación en que mucha tierra fue entregada sin documentación, por lo que fue preciso examinar las situaciones encontradas para regularizar la tenencia de los ocupantes.
Además en ese momento se produjo un cambio significativo en materia de derechos patrimoniales, ya que el contrato enfitéutico dejó prácticamente de aplicarse en 1840, en virtud que Rosas pretendía ponerle fin y entregar la tierra en propiedad. Aunque la aplicación de la enfiteusis sobrevivió por algunos años más, fue prohibida definitivamente con la puesta en vigencia del Código Civil de 1869 que entró en vigor en 1871.
Cambios institucionales
Desde su creación y con diferentes nombres, el DT pasó de ser un organismo central y fundante de la construcción del Estado, con un perfil notablemente autónomo y con múltiples funciones, a ser una repartición ubicada dentro del contexto de una estructura institucional de mayor tamaño como el Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires (MOPBA), con un carácter mucho más dependiente de la estructura jerárquica tradicional de la administración pública, y funciones más circunscriptas al ámbito de su especialidad.
Dentro de los principales cambios institucionales se pueden distinguir los siguientes tres períodos: la CT que funcionó entre 1824 y 1826, el DT entre 1826 y 1875 y el Departamento de Ingenieros (DI) entre 1875 y 1913. En la primera parte, ya nos referimos a la CT y el DT, ampliando sobre éste último que tuvo más funciones que la Comisión, por ejemplo, en tareas tales como las vinculadas a la producción de información estadística y algunas obras públicas, como la delineación de calles y caminos.
La creación del DI respondió a la necesidad de reagrupar y reordenar las funciones de varios organismos, entre ellos el DT que se encontraba sobrecargado de trabajo por la diversidad de funciones que tenía asignadas. El nuevo diseño institucional respondió a la necesidad de asignar mandatos a cada división por su estricta competencia, así un primer organigrama incluyó las siguientes cuatro divisiones: Catastro, Geodesia, Obras Públicas y Puentes y Caminos.
Posteriormente, ya dentro de la esfera del MOPBA,
en la Sección de Obras Públicas se agruparon las áreas Vías Ferroviarias,
Puentes y Caminos, Hidráulica y Arquitectura, en tanto que la Sección de
Geodesia incluyó la Dirección General de Tierras y Geodesia. Si la política
gubernamental produjo estos cambios, lo fue siguiendo la lógica de separar las
funciones de gestión de la información catastral y territorial, respecto a la
administración del equipamiento e infraestructura.
Los Departamentos Topográficos en las Provincias
Sin la pretensión de ser exhaustivo, cada jurisdicción siguiendo el modelo instaurado en la provincia de Buenos Aires fue creando su propio DT. Hablamos de modelo en el sentido que fue la fuente inspiradora que orientó tanto los marcos legales y su reglamentación, como su estructura funcional.
La provincia de Entre Ríos lo crea inicialmente en 1824, a efectos de “hacer la mensura y arreglo de los campos de la provincia …(y)…asegurar a todos sus derechos y propiedades” (citado en Recalde J.M., 1999). No obstante, el DT entrerriano recién aparece en la agenda política del gobierno provincial en 1849 y en 1871 se sanciona un segundo reglamento que modificó su forma de actuación, ya en una época de estabilidad política e institucional (Mazzitelli Mastricchio, M., 2018).
Por decreto del 13 de julio de 1828 en la provincia de Corrientes se ordena …”concretar los límites de los terrenos…describir las características del fundo…y promover la citación de poseedores y linderos a los fines pertinentes” (citado en Recalde, J.M., 1999).
En la provincia de Mendoza en 1853 un decreto creó la Comisión Topográfica y de Estadística (Molina, E., 2019) que reguló desde los aspectos relativos a la presentación de planos de mensura en tierras públicas y deslindes judiciales, hasta el ejercicio de Agrimensores y la dirección de obras públicas.
En la provincia de Córdoba, bajo el impulso del proyecto del ramal ferroviario que la conectaría con la ciudad de Rosario y el río Paraná, surge la necesidad de crear un cuerpo de funcionarios con atribuciones en mensuras y levantamientos catastrales. De manera que en 1862 a partir de una Ley sobre Tierras, se formó una Comisión de Agrimensores que, más tarde fue origen del DT de esa provincia (Maizón, A. S., 2013).
En Santa Fe en 1862 se crea la Oficina de Topografía y Estadística que, en 1863 se convierte en DT, teniendo entre sus objetivos confeccionar el plano de la provincia. Al respecto el Gobernador Nicasio Oroño en 1865 en su mensaje a la Legislatura sostenía:
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“Con respecto a la enajenación de las
tierras públicas, aunque se basan en lo sucesivo sobre las diligencias de
mensura y amojonamiento, y con los planos topográficos de las suertes que han
de venderse, sería mucho más conveniente que estos antecedentes tuviesen
referencia a un plano general de la Provincia. Es incalculable el buen
servicio que este plano prestaría así para las cuestiones de límites entre
predios rurales, que son fatigantes por su número y complicaciones, como para
la administración de las tierras baldías, y para el cálculo de las
contribuciones fiscales.” Citado
en Dácola S., et. al., 2008. |
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La Oficina de Tierras y Colonias en los Territorios Nacionales
Por otro lado, el proceso histórico de ordenamiento y definición de los límites jurisdiccionales sub-nacionales tuvo su origen en la Constitución Nacional (CN) de 1853 y su reforma de 1860, y la ley n° 28 de 1862 que estableció que todos los territorios existentes ubicados fuera de los límites o posesiones de las provincias son nacionales, en consonancia con lo establecido en el art. 67 inciso 14 de la citada CN.
Posteriormente en 1884 se sanciona la ley n° 1532 de Territorios Nacionales, que dividió al mismo en las siguientes nueve gobernaciones: La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Misiones, Formosa y Chaco. En 1900 fue creada una nueva unidad política llamada territorio de Los Andes, que en el año 1943 fue disuelta, siendo distribuido su territorio entre las provincias de Catamarca, Jujuy y Salta (Wikipedia, 2022).
Como parte de ese proceso, se creó una Oficina de Tierras y Colonias (OTC) dependiente del Ministerio del Interior a través de la ley n° 817 de 1876, que tuvo como atribución general el manejo de la tierra pública en los territorios nacionales, dentro del contexto de una política más amplia de inmigración y colonización. Al respecto el autor de dicha ley, Nicolás Avellaneda, en el siguiente fragmento de su libro “Estudio sobre las Leyes de Tierras Públicas”, resume una de las principales preocupaciones del que por entonces fue su gobierno:
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“La tierra es un agente de producción.
Empero, para que la producción se verifique, es necesario que concurran
igualmente á la obra el trabajo y el capital. Sóbranos tierras – fáltanos
trabajo y capital. ¿Qué debemos entonces hacer, para que el capital y el
trabajo, elementos que hemos de importar de afuera, vengan á explotar estas
tierras que hoy sólo constituyen vastos é inexplorados desiertos? Hé ahí la
cuestión, tal como se presenta para todos los pueblos como el nuestro….” Avellaneda, N., 1865. |
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La ley N° 817 también dispuso la forma de división del territorio y la mensura y subdivisión de las tierras que resultaren más adecuadas para la colonización. Uno de los problemas claves que contribuyó a resolver fue la de acelerar el tiempo para logar un efectivo control del territorio apoyado en un barrido cuadriculado en zonas dominadas por tribus indígenas. Su punto más débil fue que el sistema de división fue muy rígido geométricamente, lo cual dificultó un acceso equilibrado a los recursos naturales del suelo.
Al decir de Pedro Ezcurra (1911) en una legua
(cuadrada = 2500 hectáreas) de campo no era posible hacer nada que representara
un progreso, dado que el suelo en grandes extensiones del Chaco, La Pampa o la
Patagonia, era de muy baja calidad para la ganadería como para la agricultura,
explotaciones que en muchos casos no disponían de acceso a una buena calidad de
agua ni infraestructura de ningún tipo, lo cual hizo imposible la radicación de
colonos y contribuyó al fracaso de muchos proyectos de colonización.
Mapa catastral del Territorio de La Pampa,
dividido conforme a la ley n° 817. Escala original 1:500.000. Fuente: Ezcurra
P., 1911.
Un serio problema que atravesó la OTC desde el punto de vista del gobierno de la institución, fue su errática ubicación administrativa, ya que fue pasando del Ministerio del Interior a Hacienda, luego a Relaciones Exteriores y luego a Justicia, Culto e Instrucción Pública, hasta terminar en el Ministerio de Agricultura en 1898. Este recorrido trajo aparejado un vaciamiento de recursos humanos y económicos y cierto descontrol en los procesos administrativos de adjudicación e inspección de la tierra pública.
Dentro de ese nuevo Ministerio, se concretó un reordenamiento de la OTC que pasó a denominarse División de Tierras y Colonias, y en 1907 fue convertida a Dirección General de Tierras (DGT). Sus funciones originales se redujeron a la adjudicación de tierras fiscales, la gestión documental y el registro de planos, la recaudación de contribuciones inmobiliarias y la tramitación de títulos de propiedad. Además su estructura se desconcentró a través de oficinas ubicadas en siete Territorios Nacionales, a fin de lograr mayor presencia en el terreno y una fiscalización más eficiente.
Algunos momentos importantes de la DGT fueron cuando en 1903 siendo una oficina de menor rango, se sancionó la ley n°4167, conocida como ley de tierras, que derogó parcialmente la ley N° 817 en la parte correspondiente a la colonización; posteriormente durante la presidencia de Hipólito Yrigoyen (1916-1922 – primer mandato), se realizó un rescate de la tierra que fuera entregada en forma irregular y/o que no hubiere cumplido con los requisitos establecidos en la legislación, se incrementó la exploración, la inspección y el control de las tierras vacantes y se evaluó la situación legal de los pobladores. Por último, cuando la ley n° 12636 crea el Consejo Agrario Nacional en 1940, sus autoridades pretendieron absorber a la DGT, hecho que no pudo concretarse por una reconfiguración de la estructura del Estado que la mantuvo en la misma situación administrativa y funcional. Ya durante el gobierno de Juan Perón (1946-1955) y entre los años 1951 y 1955, se convirtieron en provincias todos los Territorios Nacionales, menos el de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur que recién lo hizo en 1990. A partir de este momento, la administración del territorio pasó a corresponder a cada jurisdicción sub-nacional.
A modo de cierre
Para finalizar, podemos decir que los DT
Provinciales fueron los pilares que aportando saberes, prácticas y conocimiento
contribuyeron al nacimiento y desarrollo de los Catastros jurisdiccionales. El modelo utilizado por el DT de Buenos Aires se proyectó a casi todas las provincias existentes por aquel entonces. Un camino distinto fue el que recorrió el Estado Nacional que, no obstante haber tenido en la DGT una repartición que estuvo en varias ocasiones en el centro de disputas y conflictos políticos ligados al problema de la
distribución de la tierra pública, logró consolidar un acervo documental de referencia en sus más de 70 años de labor, que sirvió como punto de partida para la organización
de cada uno de los Catastros provinciales en los ex Territorios Nacionales. Sin embargo, todos ellos han sido herederos de experiencias
que han contribuido a un ejercicio regular y pacífico de los derechos sobre el
territorio, y al ordenamiento geoespacial y social consecuente que se fue construyendo desde la época del
primer gobierno patrio.
Bibliografía consultada y referencias:
Avellaneda, Nicolás (1865). Estudio sobre Leyes de Tierras Públicas. Librería La Facultad, Buenos Aires, 1915.
Dácola, Silvia; Geremía, Carlos; Payró, Pablo & Puig, Mónica (2008). Una bota en el desierto Santa Fe, 1887. En Revista Registros, año 5, nro. 5, pp. 75-86, ISSN 1668-1576.
D´Agostino, V. (2014). Expansión estatal, política de tierras y desarrollo de la repartición topográfica en Buenos Aires, siglo XIX. Población & Sociedad, ISSN-L 0328 3445, Vol. 21, N° 2, pp. 15-48, https://cerac.unlpam.edu.ar/index.php/pys/article/view/2854/2757
Ezcurra, Pedro (1911). Al País….Exposición documentada relativa a la investigación de Tierras y Colonias. Imprenta Henrich, Barcelona.
Gaignard, R. (1989). La Pampa Argentina. Ocupación, poblamiento, explotación. De la conquista a la crisis mundial (1550-1930). Ediciones Solar.
Gautreau, P.; Garavaglia, J.C. (2011). Inventando un nuevo saber estatal sobre el territorio: la definición de prácticas, comportamientos y agentes en las instituciones topográficas de Buenos Aires, 1824-1964. En Mensurar la tierra, controlar el territorio. América Latina, siglos XVIII-XIX, págs.63 a 96, Prohistoria Ediciones.
Información Legislativa y Documental (InfoLeg) (2022). Constitución de la Nación Argentina de 1853, http://www.infoleg.gob.ar/?page_id=3873
Maizón, Ana Sofía (2013). Construyendo el territorio: contexto institucional, prácticas y dinámicas de la Agrimensura en la Provincia de Córdoba, Argentina. Fines del siglo XIX. En Revista Brasileira de História da Ciencia, Vol. 6 - No. 1, https://rbhciencia.emnuvens.com.br/revista/article/view/239
Mazzitelli Mastricchio, Malena (2018). Los “Jueces de la Medida”, el rol de los agrimensores entrerrianos en el Departamento Topográfico de Entre Ríos (1849-1871). En Revista Brasileira de História da Ciencia, Vol.11 - No. 1, https://rbhciencia.emnuvens.com.br/revista/article/view/72
Molina, Eugenia (2019). Agrimensores, gobierno y derechos en prácticas institucionales de ordenamiento territorial. Jurisdicción de Mendoza, 1850-1860. En Revista Historia y Justicia 13 / 2019, https://journals.openedition.org/rhj/2628
Recalde, José M. (1999). Evolución de la función social de la Agrimensura en el Río de la Plata. Aportes para una historia de la Agrimensura. Biblioteca del Agrimensor. Consejo Profesional de Agrimensura de la Provincia de Buenos Aires.
Wikipedia (2022). Territorio nacional (Argentina), https://es.wikipedia.org/wiki/Territorio_nacional_(Argentina)
