viernes, 26 de febrero de 2021

Asociación público-privada en la Administración del Territorio

Un documento preparado por el Banco Mundial (BM) aborda este contenido, con la finalidad de aportar una base de conocimientos y herramientas para construir capacidades, facilitando con ello a los gobiernos implementar asociaciones público-privadas (APPs) en los catastros y registros de la propiedad.

Es para destacar que el informe titulado: "Public-Private Partnerships in Land Administration: Analytical and Operational Frameworksha recibido el aporte de tres rondas globales de consultas, durante las cuales se recibieron comentarios, opiniones y retroalimentaciones de cerca de 100 participantes provenientes de la administración pública, el sector privado y la academia (World Bank, 2020).


Como muestra de un interés creciente por este asunto, aunque enmarcado en los países europeos, en el último encuentro anual 2020 de la Comisión 7 de la FIG se desarrolló una sesión especial sobre APPs y el rol del sector privado durante la recuperación. Esta actividad tuvo como objetivo revisar los principios generales para el uso de las APPs y discutir los resultados de una encuesta para determinar nuevos principios, como mecanismo para mejorar los servicios e infraestructura de los sistemas de administración del territorio (FIG, 2020).

El BM define a estos esquemas colaborativos como “un contrato a largo plazo entre una empresa privada y un organismo del gobierno para proveer un bien o un servicio público, en el cual la parte privada corre con los riesgos y responsabilidad de la gestión, y la remuneración está vinculada al rendimiento“ (PPP Knowlege Lab, 2021).

Las APPs son más conocidas en el ámbito de la ejecución, financiamiento y gestión de obras de infraestructura (ver:https://www.argentina.gob.ar/interior/plandelagua/asociacion-publico-privada). No obstante, los organismos del sector tienen características únicas y particulares, que permiten distinguirlos de aquellos encargados de desarrollar y mantener los tradicionales servicios públicos (agua, electricidad, caminos, etc.) como veremos seguidamente.

Las alianzas entre el sector público y privado dentro del marco de la administración del territorio, pueden tener alcances a datos, sistemas o servicios, o una combinación entre estos aspectos, como por ejemplo: actualización y mantenimiento de valuaciones catastrales; mejoramiento de la calidad de los datos; actualización de la infraestructura tecnológica; desarrollo e implementación de sistemas de gestión de expedientes y de servicios y aplicaciones web, entre otros.

Las APPs se desarrollan dentro de un marco en el que los gobiernos retienen la responsabilidad de las funciones públicas que tienen asignadas por mandato legal, por lo cual deben especificar los requerimientos y condiciones particulares para desarrollarlas, además establecer los mecanismos para el seguimiento, control y auditoría de los contratos, concesiones o licencias con las empresas privadas. Las regulaciones deben incluir explícitamente cuestiones tales como perfiles profesionales y competencias, indicadores para medir el desempeño, transferencia de conocimientos, responsabilidades de las partes y penalidades.

En cuanto a las ventajas de utilizar las APPs en la administración del territorio podemos decir que:

  • aportan recursos económicos para introducir mejoras en la infraestructura tecnológica, servicios y actualización de datos;
  • aportan conocimientos técnicos de gestión por procesos y evaluación y gestión de riesgos respecto a las inversiones;
  • generan capacidad para incrementar la eficiencia operativa ahorrando costos, a través de prácticas de gestión propias de la empresa privada;
  • promueven una mayor flexibilidad y diversidad en aplicaciones y servicios; y
  • facilitan a las organizaciones mejorar la performance en cuanto a las necesidades de los usuarios internos y externos.

Es decir que los objetivos primordiales de las APPs son, por una parte, trabajar de manera más eficiente, eficaz y económica y, por otra parte, ofrecer servicios orientados al usuario/cliente, para lo cual es clave que las instituciones tengan bien identificadas sus necesidades y expectativas, lo cual se logra a través de una buena comunicación y receptividad con todos los actores, sean profesionales, empresas, ciudadanos y otras instituciones gubernamentales vinculadas al territorio.

Por otro lado, observando con detenimiento las ventajas de estos esquemas colaborativos, tenemos que la tecnología no es el único factor en la operación de cambios, sino además la falta de recursos financieros para, por ejemplo, invertir en gastos de capital para reemplazar los sistemas preexistentes. Otro elemento importante es la falta de recursos humanos, ya sea porque el personal es insuficiente para llevar adelante determinadas tareas o proyectos o bien, si se disponen, no cuentan con los necesarios niveles de especialización que, normalmente, no están disponibles en el sector público.

Asimismo debe comprenderse que no existe una solución de talle único, por lo que en cada caso y en cada país o jurisdicción sub-nacional, deben analizarse en profundidad el contexto social, económico, legal y gubernamental que permita determinar conceptos y procedimientos adecuados para las APPs. A tales efectos, deben considerarse estudios de pre-factibilidad y factibilidad, que proporcionan información fundamental para el desarrollo de los contratos, la definición de las estructuras colaborativas y de incentivos, y la definición de las medidas de mitigación de riesgos.

En definitiva, la participación del sector privado puede hacer una contribución efectiva al mejoramiento de los servicios a los usuarios y sociedad en general, aliviando problemas de financiamiento y restricciones presupuestarias, hechos que están cobrando actualmente mucha trascendencia por la crisis originada por el COVID-19, situación que ha debilitado las economías a nivel global con consecuencias directas en los ingresos de los gobiernos.

Al informe del BM puede accederse aquí. Contiene un Resumen Ejecutivo, y está dividido en las siguientes partes: (I) Marco Analítico, (II) Marco Operativo, (III) Matriz de Riesgos y (IV) Matriz de Orientación de Gobernanza. 

 

Fuentes consultadas y referencias:

PPP Knowlege Lab (2021), https://pppknowledgelab.org/

República Argentina. Ministerio del Interior (2020). Asociación público-privada, https://www.argentina.gob.ar/interior/plandelagua/asociacion-publico-privada

World Bank. 2020. Public-Private Partnerships in Land Administration: Analytical and Operational Frameworks. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/34072  License: CC BY 3.0 IGO.

sábado, 30 de enero de 2021

Mejoramiento de la exactitud posicional de datos catastrales

Los datos de posición constituyen el basamento de las tecnologías de geo-información. Los puntos, líneas y polígonos forman la geometría de los objetos, dónde las coordenadas que los permiten ubicar espacialmente son el punto de partida que los vincula con el mundo real. 

En la siguiente figura, podemos visualizar esquemáticamente la dependencia de la posición en la creación y mantenimiento del dato geoespacial, a partir del cual se articula la forma, las relaciones espaciales, la descripción y la validez temporal de los objetos contenidos en una determinada base de datos geoespacial.

Más concretamente, la parte gráfica de una base de datos catastral se compila en muchos países sobre la base de planos individuales, que se caracterizan por sus diferencias en términos de antigüedad, métodos de medición y formas de ubicación relativa o local de las parcelas, lo cual produce un impacto en la calidad posicional que termina siendo muy heterogénea. 

Desde el punto de vista conceptual, el mejoramiento de la exactitud posicional es un procedimiento destinado a ajustar las posiciones que definen la geometría de objetos en una base de datos geoespaciales, para aproximarlos a su posición considerada como “verdadera”. Dicha posición usualmente está referida al marco de referencia geodésico de uso oficial o mosaicos de ortofotos u otros productos de datos de imagen. 

A partir del desarrollo del posicionamiento satelital GNSS, la exactitud absoluta viene ganando terreno frente a la exactitud relativa. Por ejemplo, el estándar del ASPRS (2014), define a la exactitud posicional como la exactitud en la posición de objetos, incluyendo las posiciones horizontales y verticales, con respecto a datums horizontales y verticales. 

Por otro lado, la exactitud posicional evalúa la proximidad o la diferencia entre las coordenadas de objetos en un conjunto de datos y sus respectivas ubicaciones consideradas como "verdaderas", determinadas a partir de una fuente independiente de mayor exactitud que el conjunto de datos bajo evaluación y ajuste. 

Concepto de mejoramiento de la exactitud posicional

Es conveniente aclarar que este procedimiento es un trabajo esencialmente técnico, por lo que no tiene ningún impacto sobre el status jurídico de los objetos territoriales legales (OTLs) registrados en los catastros. No obstante, mejorar la calidad del dato posicional ofrece ventajas significativas en cuanto al mantenimiento de los datos gráficos, sobre todo y particularmente, cuando los objetos a registrar incluyen la georreferenciación. 

Ahora bien, ¿cuándo es necesario mejorar la exactitud posicional de los datos catastrales?. En principio, debemos considerar las limitaciones que se presentan en el uso práctico, especialmente en aplicaciones relacionadas con la planificación del territorio, el manejo y desarrollo de infraestructuras, la gestión de recursos naturales y del medio ambiente. Otros aspectos no menos relevantes, son la falta de alineación o desplazamiento respecto a mapas base o datos de imagen georreferenciados y ortorectificados. Lógicamente que una baja exactitud posicional implica una pérdida sustantiva del valor agregado público de los datos catastrales. 

En línea con este argumento, debemos detenernos en el hecho que los datos catastrales son considerados como fundamentales y que por tal motivo, son integrados en Infraestructuras de Datos Espaciales. Siendo esta la principal tendencia en cuanto a accesibilidad y disponibilidad de los datos geoespaciales en Internet, queda de manifiesto la necesidad de abordar esta problemática, que tiene su fundamento en el concepto de interoperabilidad entre conjuntos de datos. 

La evaluación de la exactitud requiere la selección de muestras para estimar el nivel de incerteza posicional en el conjunto de datos original. Dichas estimaciones se realizan a partir de parámetros estadísticos que determinan la población de errores, como la desviación estándar, el error estándar y el error medio cuadrático (EMC). Éste último mide la diferencia entre un valor presente en los datos y un valor considerado como “verdadero”, por ello es utilizado en los estándares del FGDC (1998) y la ASPRS (2014). Hay que tener en cuenta que todas éstas son medidas de precisión y que, por lo tanto, solo tienen en cuenta los errores aleatorios. Por tal razón, su utilización asume que se han eliminado los sesgos o errores sistemáticos. 

En cuanto a los pasos a seguir para realizar las tareas de mejoramiento de la exactitud posicional básicamente son: 

  1.  evaluar la exactitud posicional;
  2. determinar las correcciones o vectores de desplazamiento a aplicar; y
  3.  verificar el conjunto de datos mejorado posicionalmente.

Para realizar el primer paso, se debe recolectar una muestra de datos de referencia o puntos de control, usualmente a través del método diferencial GNSS. La ubicación y distribución de los mismos dependerá de las necesidades y características del conjunto de datos original. Luego calcular las diferencias entre los datos de referencia y sus homólogos del conjunto de datos de entrada. En este punto, es conveniente detenerse en que el cambio de posición puede ser tratado independientemente o aisladamente a nivel de manzana individual o de manzanas en bloque en parcelas urbanas, o bien a nivel de unidades geográficas o regionales en parcelas rurales, entre otros criterios.  

En cuanto al segundo paso, para el cálculo de las transformaciones espaciales bidimensionales, pueden aplicarse desde simples giros y traslaciones que tienen la ventaja de no cambiar la escala, a transformaciones más complejas como la de Helmert, en las además de giros y traslaciones introduce un cambio de escala, o la transformación afín que agrega a lo anterior, diferentes factores de escala para los ejes X e Y y la falta de ortogonalidad entre sus ejes.

Procedimiento esquemático básico para el mejoramiento de la exactitud posicional

El tercer paso es cotejar los resultados obtenidos de las transformaciones espaciales para comprobar su fiabilidad, para lo cual es necesaria una nueva muestra de puntos de control que no hayan participado en los ajustes geométricos precedentes. Para esta parte del trabajo, es posible utilizar el método de evaluación de la norma internacional ISO 19157:2013 sobre calidad de los datos. A tal fin, se debe especificar las unidades de calidad a evaluar (ej: bloques de corrección); indicar la medida de calidad a aplicar, por ejemplo: nivel de confianza del 95% (2 x desviación estándar); especificar el procedimiento, para el caso comparar las diferencias entre puntos del control medidos en el terreno con los puntos homólogos del conjunto de datos ajustado; determinar los resultados obtenidos y verificar la conformidad respecto a la medida de calidad especificada.


Fuentes consultadas y referencias:

 

American Society for Photogrammetry and Remote Sensing (ASPRS) (2014). ASPRS Positional Accuracy Standards for Digital Geospatial Data, Version 1.0,  https://www.asprs.org/wp-content/uploads/2015/01/ASPRS_Positional_Accuracy_Standards_Edition1_Version100_November2014.pdf 


Federal Geographic Data Commitee (FGDC) (1998). Geospatial Positioning Accuracy Standards, Part 3: National Standard for Spatial Data Accuracy, https://www.fgdc.gov/standards/projects/accuracy/part3/chapter3

 

International Standard Organization (ISO) (2013). ISO 19157:2013 Geographic Information – Data Quality, https://www.iso.org/standard/32575.html