Introducción
El conocimiento del territorio fue una necesidad imperiosa para administrar y controlar el espacio y los recursos de los Estados. Dichas acciones que han contribuido decisivamente en la construcción misma de las Naciones modernas, necesitaron instituciones y personas capaces de cumplir cabalmente con la tarea de administrar el suelo patrio.
A continuación haremos un breve recorrido por la huella histórica que ha dejado la administración topográfica -antecedente directo de los catastros provinciales-, que ha sido un instrumento que contribuyó a consolidar la nación independiente. Así su poder se desplegó en ordenar el territorio y la propiedad, atendiendo por una parte a cuestiones que marcaron la disponibilidad de recursos económicos del país y, por otra parte, al proceso de colonización que se apoyó en la disponibilidad de tierras como el atractivo más importante para atraer inmigrantes.
Ley de Enfiteusis (*)
Después de formado el Primer Gobierno Patrio en Mayo de 1810, proceso que culminó en la Declaración de la Independencia el 9 de Julio de 1816 y hasta culminar el siglo XIX, la tierra fue prácticamente el único recurso que dispuso el Estado para su desarrollo, organización y funcionamiento. En ese mismo sentido, en un estudio sobre la ocupación y poblamiento de la Pampa Argentina, su autor señaló que la única moneda de cambio de la clase dirigente, su única riqueza, es el espacio (Gaignard, R., 1989).
Es así que durante la época de Bernardino Rivadavia, a través de la Ley del 3 de noviembre de 1821, estableció la creación de un sistema de crédito público cuya deuda quedaba garantizada -entre otros recursos- por todas las propiedades inmuebles de la Provincia de Buenos Aires. Un decreto posterior del 17 de abril de 1822 prohibió expresamente la venta de tierra y la entrega de títulos de propiedad, hasta tanto se sancionara una ley respecto a este tema.
Finalmente, con la Ley del 18 de mayo de 1826 se establece que las tierras de propiedad pública, se darán en enfiteusis durante el término, cuando menos, de 20 años; y que en los primeros diez años, los enfiteutas pagarán al tesoro un canon de arrendamiento en función del valor de las tierras, cuyo porcentaje fue diferenciado según se trate de tierras de pastoreo o “de pan llevar”. Este instrumento legal tuvo como finalidad garantizar un empréstito tomado con la banca británica, siendo la enfiteusis una solución que posibilitó al Estado extraer rentas del suelo sin desprenderse de la propiedad.
Vemos como en los primeros veinte años de vida independiente, se comenzaron a tomar decisiones fundamentales que dieron forma a las primeras las primeras leyes de tierras públicas que posibilitaron la toma de posesión del suelo pampeano. Esta situación creó la necesidad en los gobernantes de comenzar a delinear las primeras instituciones para administrar la información del territorio, y en 1823 se crea un registro de tierras a cargo del Ministerio de Gobierno que, al año siguiente, por decreto del 9 de abril de 1924, designa a una Comisión Técnica para establecer un método para mensurar las tierras y las reglas para el establecimiento y la conservación de mojones.
Entre los considerandos utilizados por el decreto que instaura dicha Comisión se mencionaba que:
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“Entre
los ramos de mayor influencia á la prosperidad de este país, que demandan un
arreglo especial prevalece, ciertamente el deslinde de la propiedad territorial la destribucion de las
tierras, y el conservar la demarcación de ellas con una notoriedad y
exactitud, que poniendo fin a los litijios que arruinan tantas
familias, y tantos obstáculos oponen al progreso de la agricultura y
población, den á una y á otra las seguridades porque claman para un aumento y
mejora sin término. Mas este arreglo
ha exijido adquirir conocimientos practicos, y ilustrar la opinion, cortar
gradualmente muchos abusos, debilitar otros, establecer oportunamente reglas
é instituciones conducentes proveer á la observancia de estas, y hacerse en
suma, de los recursos y de la oportunidad de dar una existencia real,
y permanente al buen órden de la propiedad territorial, base de todas las
demás.” Citado en D’Agostino, V., 2014. |
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Estos argumentos dejaron en claro cuál fue la intención de los gobernantes de la época respecto a la función a cumplir por el registro de mensuras e incipiente catastro, que fue la de asegurar los procedimientos para establecer correctamente los límites de los inmuebles urbanos y rurales, como una forma de garantizar la propiedad, la paz social y con ello contribuir al progreso del país.
La Comisión Topográfica
Este proceso concluye con el Decreto fechado el 25 de setiembre de 1824, que crea la Comisión Topográfica (CT) durante el mandato del gobernador Juan Gregorio de Las Heras. Esta organización tuvo entre sus funciones más importantes la reunir los datos para la formación del plano topográfico de la provincia, aprobar todo plano de mensura que se practique en lo sucesivo en terrenos de particulares o del Estado, controlar la idoneidad para ejercer las funciones de agrimensor público, expedir instrucciones para el mejor desempeño de los agrimensores, y llevar un registro escrito y otro registro geométrico de las mensuras, siendo de su especial cuidado el comparar por medio de la reunión de planos la correspondencia de unos con otros. Esta última previsión, como veremos en la segunda parte de este artículo, fue de mucha importancia en la ejecución de los registros gráficos o mapas catastrales.
En cuanto a los profesionales designados para llevar adelante los destinos de la CT fueron: Vicente López y Planes, autor de la letra del Himno Nacional Argentino e iniciador de la publicación del Registro Estadístico de la Provincia de Buenos Aires; Felipe Senillosa, quien al crearse la Universidad de Buenos Aires en 1821 fue designado prefecto del Departamento de Matemáticas (Recalde, J. M., 1999); y Avelino Diaz que en ese mismo año obtuvo por concurso la cátedra de ciencias fisco-matemáticas en el Departamento de Estudios Preparatorios de la misma Universidad (Revisionistas, 2022).
Un
dato relevante de Felipe Senillosa respecto a su función como directivo, fue
que en 1835 publicó una Memoria sobre los Pesos y Medidas, en la que determinó
la conversión de las antigüas medidas españolas y las correspondientes del
sistema métrico decimal, adoptado en principio durante la época Rosista, aunque
legalizado formalmente en 1863, mediante la ley 52 promulgada durante la
presidencia de Bartolomé Mitre (Wikipedia, 2022).
Retomando las acciones de la CT, a través del Decreto del 31 de diciembre de 1824, se establece un programa mucho más amplio para la institución que incluye, entre otros trabajos futuros a: formar un reglamento interno; levantar el plano de las ciudades y los pueblos de la provincia, y procurar en ellos la buena distribución de las calles, plazas y edificios públicos; y proyectar una buena distribución de caminos principales y de travesía, proponiendo el proyecto de ley que sea necesario.
En abril de 1825 son aprobadas las primeras instrucciones para Agrimensores, cuyo contenido representa un enorme avance para la época, ya que se trata de una norma que consolidó los conocimientos prácticos, técnicos y legales del momento respecto a la práctica de la agrimensura y la delimitación de derechos en el territorio. Dichas regulaciones representaron asimismo un significativo adelanto a nivel de estandarización y normalización de la práctica profesional que, en el contexto histórico, estuvo asociada a una creciente especialización de los distintos órganos del Estado.
Las instrucciones de 1825 incluían temas diversos tales como:
- la indagación, citación y formalidades de la notificación a los linderos;
- en los terrenos del Estado dónde hubiese libertad de obrar, indicaba que el Agrimensor hará trazar los rumbos N.E., S.O.y N.O., S.E. (estas delineaciones conocidas como orientaciones a medio rumbo, son características del trazado urbano y rural de la provincia de Buenos Aires;
- el proceder en caso que hubiese dudas acerca de los términos (límites) de la propiedad;
- el mejoramiento de los instrumentos y métodos, particularmente en las suertes de chacras o quintas, y aún con mayor razón en los solares (parcelas urbanas); y
- la redacción de las diligencias (informes adjuntos al plano) que deben extenderse con precisión y claridad.
A estas primeras instrucciones, se incorporaron modificaciones en los años 1827, 1835 y 1839. Con posterioridad, en el año 1861 se dictaron nuevas instrucciones a la que se le practicaron agregados en 1863, y luego éstas se mantuvieron sin cambios hasta 1940.
Comparando las instrucciones de 1825 y1861, se puede ver un notorio avance de la función reguladora del DT, incrementándose de 15 artículos en 1825 a 68 artículos en 1861. A pesar de ello, Felipe Senillosa a quien cupo un rol muy destacado en el desarrollo de las instrucciones, fue defensor de la idea que el DT sólo podría controlar a los Agrimensores en los aspectos formales o de procedimiento, pero que de ninguna manera podía influir en su juicio o criterio.
Los
textos completos de todos estos documentos se encuentran reunidos en la
publicación titulada Instrucciones generales para agrimensores – Año 1940 (MOPBA,
1945).
El Departamento de Topografía y Estadística
Las funciones de la CT se proyectaron en el Departamento de Topografía y Estadística (DT), creado dos años más tarde por Decreto del 26 de junio de 1826, cambio que implica una posición de mayor jerarquía en el seno de las instituciones estatales, una mayor autonomía y la dependencia directa de la Presidencia Nacional y Ministerio de Gobierno, a fin de favorecer una resolución más ágil de los asuntos bajo su esfera de actuación.
Tanto la CT como el DT, surgieron como respuesta a la necesidad del sistema financiero provincial que utilizó la tierra pública como garantía de la deuda contraída con la banca británica. A partir de 1822 las tierras del estado fueron traspasadas a manos privadas bajo contrato enfitéutico, hecho que marco la necesidad de crear un catastro que pudiera proveer información acerca del acervo estatal de tierras públicas (Gautreau, P. y Garavaglia, J.C., 2011).
El DT tuvo como funciones la de Tribunal Topográfico en los casos contenciosos y juicios sobre la propiedad; la distribución de tierras públicas; la delineación de plazas, calles y caminos; el trazado de los pueblos; la realización de un registro gráfico y otro escrito de todas las mensuras que se realicen; la de informar a los Tribunales de Justicia sobre las mensuras y cuestiones de hechos; y examinar, patentar y dirigir a los agrimensores.
Vemos
entonces que además de las funciones que pueden considerarse características de
un registro del territorio por esos años, el DT formaba y habilitaba Agrimensores
para el ejercer la profesión (**), actuando en la práctica como institución
educativa. Los Agrimensores si bien no eran ni empleados ni funcionarios
públicos, cumplían funciones públicas al estar sus tareas reguladas por las
instrucciones que impartía el DT, motivo por el cual se los conocía como
Agrimensores Públicos. El pago de sus servicios profesionales no provenía del
presupuesto del Estado, sino que los realizaban los adjudicatarios, poseedores
o propietarios, con excepción de las mensuras colectivas de grandes áreas con
fines de colonización que eran realizadas por contrato con la administración
topográfica.
Otra de las tareas importantes del DT fue la de examinar los planos de mensura presentados por los Agrimensores, de los que se producían informes sobre cada uno. Relativo a esta cuestión, ha de tenerse en cuenta que el catastro se fue formando a partir de una yuxtaposición de las parcelas individuales y no de un relevamiento masivo o sistemático del territorio. Por este motivo, uno de los elementos más importantes para realizar los controles administrativos a los planos, fue la ubicación contextual de las parcelas para conectar la ubicación espacial de unas con relación a las linderas. Para procurar legitimidad y consenso social a este proceso, los Agrimensores debían recurrir a la citación de todos los linderos, que debían estar presentes en el terreno en el momento de determinar los límites de las parcelas, y controlar y verificar por sus medios que no existieran superposiciones entre límites. Para los casos controvertidos debía seguirse la instancia del Tribunal Topográfico.
Otro criterio relevante en el examen de la documentación de los límites de parcelas, era dar prioridad a los hechos existentes frente a diferencias que pudieran surgir respecto a las mensuras y los títulos de propiedad expedidos en la época colonial, los cuales en muchos casos adolecían de defectos respecto a la definición del objeto material al cual se referían, no solo en la superficie o área sino además en su forma geométrica. Este trabajo consistía en contrastar y correlacionar los límites de la posesión existente, pacífica y continua, con los límites que surgían del objeto contenido en los documentos jurídicos. Para este procedimiento también se aplicó la citación de linderos, a fin de garantizar que no fuera vulnerado ningún derecho propio o ajeno. En dicho sentido, ya la primera circular de la CT mostraba cual era el espíritu de su tarea, para lo cual fue indispensable generar confianza en la población y que ésta fuera devuelta en forma de cooperación cuando indicaba:
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“La Comisión Topográfica a los
Señores Propietarios. Cuando la comision topográfica que suscribe va á
hacer de la campaña el teatro principal de sus operaciones, y cuando necesita
para proceder á ellas de una ligera cooperacion de parte de los propietarios,
que poseen las diferentes suertes de chacras y estancias en que está
dividida; nada ha creido mas justo que manifestarles todo el interes que
ellos tienen en esas operaciones, y la completa seguridad en que deben
estar de que no va á resultarles la menor alteracion en sus posesiones,
ni costo ó perjuicio alguno en ningun sentido […]. ¿Cual ha sido hasta aquí
el estado de las propiedades territoriales de la campaña? El de una constante
incertidumbre […]. Estos males son gravísimos […], debian al cabo llamar la
atencion del gobierno, que siendo el único capaz de disponer de todos los
medios conducentes á remediarlos, se halla contraido al gran deber de
proteger las propiedades, y de favorecer la industria. […] ¡Cuan diferente
será el estado de las propiedades territoriales de la campaña! Su antigua
incertidumbre se verá convertida en seguridad: las desazones y pleitos en
paz y armonía…”. (AHPBA, 1824) |
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Referencias:
(*) La enfiteusis tiene su origen en el derecho romano. Es un derecho real que desdobla al derecho de propiedad en un dominio directo, que lo ejerce el propietario, y un dominio útil que lo ejerce la persona que utiliza o explota económicamente el inmueble. El dominio útil puede extenderse por períodos de tiempo determinados contractualmente y tiene como contrapartida el pago de una retribución económica al propietario en forma de renta o canon.
(**) Si bien del DT formó Agrimensores hasta 1881, en 1869 se gradúan los primeros de origen universitario en la Universidad Nacional de Buenos Aires. Actualmente la carrera se denomina Ingeniería en Agrimensura y se dicta en 14 Universidades Nacionales y 2 Universidades privadas.
Bibliografía consultada y referencias:
Archivo Histórico Provincia de Buenos Aires (AHPBA) (1824). Primera circular de la Comisión Topográfica, Departamento Topográfico, legajo 1, 49-2-1-20. Citado en Gautreau, P.; Garavaglia, J.C. (2011).
Decreto nombrando una Comisión para la fije la forma en que se ha de mensurar las tierras del Estado 09/04/1824, en Muzlera, 1895, t.1. Citado en D´Agostino, V. (2014).
D´Agostino, V. (2014). Expansión estatal, política de tierras y desarrollo de la repartición topográfica en Buenos Aires, siglo XIX. Población & Sociedad, ISSN-L 0328 3445, Vol. 21, N° 2, pp. 15-48, https://cerac.unlpam.edu.ar/index.php/pys/article/view/2854/2757
Gaignard, R. (1989). La Pampa Argentina. Ocupación, poblamiento, explotación. De la conquista a la crisis mundial (1550-1930). Ediciones Solar.
Gautreau, P.; Garavaglia, J.C. (2011). Inventando un nuevo saber estatal sobre el territorio: la definición de prácticas, comportamientos y agentes en las instituciones topográficas de Buenos Aires, 1824-1964. En Mensurar la tierra, controlar el territorio. América Latina, siglos XVIII-XIX, págs.63 a 96, Prohistoria Ediciones.
Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires (MOPBA) (1945) Instrucciones generales para agrimensores – Año 1940. Segunda Edición.
Recalde, José M. (1999). Evolución de la función social de la Agrimensura en el Río de la Plata. Aportes para una historia de la Agrimensura. Biblioteca del Agrimensor. Consejo Profesional de Agrimensura de la Provincia de Buenos Aires.
Revisionistas (2022). Avelino Díaz, http://www.revisionistas.com.ar/?p=22434
Revisionistas (2022). Ley de Enfiteusis, http://www.revisionistas.com.ar/?p=14492
Wikipedia (2022). Sistema Métrico Legal Argentino, https://es.wikipedia.org/wiki/Sistema_M%C3%A9trico_Legal_Argentino
