Comisión 7 de la FIG - Gestión del Territorio y Catastro. Plan de Trabajo 2023-2026.

Introducción, lineamientos y misión de la C7
 
A través de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), la Comisión 7 viene reconociendo el valor de una perspectiva global sobre la administración del territorio, generando consenso entre los profesionales y apoyando la defensa del tema a nivel nacional y mundial. El plan de trabajo se apoya en la tradición de proporcionar una plataforma para el diálogo entre los profesionales del sector y emprender la defensa de los temas catastrales frente a los organismos globales e instar a la creación de nuevos conocimientos.
 
Los sistemas catastrales son por naturaleza instituciones de carácter local, dónde son esenciales las ideas de soberanía, historia e identidad, ya que estos sistemas son el reflejo de la cultura y la historia de cada país. En los tiempos recientes resultaron particularmente fructíferas la aceptación a gran escala de varias guías, estándares y herramientas de políticas a nivel mundial, por ejemplo, la Declaración de la FIG sobre el Catastro (1995); el Catastro 2014 (1998); el Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio, norma ISO 19152 (2012); las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra (2012); la Administración del Territorio adecuada al propósito (2014); y más recientemente el Marco para la Administración Efectiva del Territorio (2020).
 
Todas estas iniciativas contribuyeron a la toma de conciencia en los círculos de desarrollo de políticas internacionales, en particular a la manera en que los sistemas catastrales y registrales pueden apoyar la gobernanza responsable del territorio y el logro de los objetivos de sostenibilidad. Existen numerosos ejemplos como para incluirlos aquí, pero es importante decir que todas estas iniciativas tuvieron origen o conexión en la Comisión 7. Todas estas actividades abrieron el camino para que la temática ocupara un lugar destacado en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, y además dieron como resultado que nuevos actores se unieran al campo de la administración del territorio, y que ésta fuera posicionada no como un medio en si mismo, sino como una herramienta que puede y debe contribuir a objetivos sociales más amplios. En muchos contextos nacionales es y será necesario reforzar la capacidad técnica y profesional, siendo las habilidades de los agrimensores más esenciales y demandadas que nunca.
 
La misión de la Comisión 7 para el período 2023-2026 es aportar:

• Diálogo y discusión, siendo objetivo mejorar la tradición histórica de la C7 como la principal plataforma internacional en la materia, que incluye a los profesionales jóvenes y a la sociedad en general.
• Concientización, lineamientos y promoción, buscando conectar la profesión con otras comisiones de la FIG, organismos internacionales tales como UNGGIM, Hábitat de Naciones Unidas, UNECE, FAO, Banco Mundial, y otros organismos profesionales, dejando en claro el importante rol de los profesionales de la agrimensura y el catastro en la administración del territorio.
• Desarrollo responsable del conocimiento, que incluye el conocimiento socio-técnico a nivel internacional y la creación y difusión de publicaciones y herramientas.

El plan de trabajo de la C7 2023-2026 está alineado con el plan del Consejo de la FIG para el mismo período, incluidos los ODS y los grupos de trabajo para la gestión del conocimiento y para contribuir a la sostenibilidad a nivel personal/profesional y social. Es el resultado de 18 meses de diálogo con los delegados de la C7, partes interesadas, Consejo y Presidente de la FIG, otras comisiones y organizaciones internacionales. Esto incluyó la realización de una encuesta en línea y varias reuniones en talleres en semanas de trabajo, congreso y reuniones anuales de la C7. Estas discusiones dieron como resultado los términos de referencia y la definición y actividades de los Grupos de Trabajo (GT) que se mencionan a continuación. 

En términos de áreas temáticas claves para el período tenemos:

• GT 7.1. Marco para la Administración Efectiva del Territorio, con vínculos al GT de los ODS.
• GT 7.2. Administración del Territorio adecuada al propósito, también con vínculos al GT de los ODS.
• GT 7.3. Catastro 3D y Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio (LADM), en conjunto con la C3.
• GT 7.4. Inteligencia Artificial para la Administración del Territorio.
• GT 7.5. Defensa de los derechos de las mujeres en el acceso a la tierra, en conjunto con la C1 y el GT de los ODS.
• GT 7.6. Gestión Integrada del Territorio, en conjunto con la C8.
• GT 7.7. Educación en Administración del Territorio, en conjunto con la C2.
• GT 7.8. Administración del Territorio comparada, con vínculos a la OICRF y el GT sobre gestión del conocimiento de la FIG.

Grupos de Trabajo

El GT 7.1. El Marco para la Administración Efectiva del Territorio (FELA), ha contado con el respaldo de UNGGIM en agosto de 2020. La C7 proporciona la red ideal para apoyar la concientización, implementación y monitoreo de FELA. El GT promoverá este Marco en todas las asociaciones miembro, recopilará casos de estudio y buenas prácticas, y también garantizará que la FIG tenga su opinión de defensa, manteniéndose relevante en el Grupo de Expertos sobre Administración del Territorio de UNGGIM y eventos regionales.

El GT 7.2. La Administración del Territorio adecuada al Propósito es una iniciativa impulsada por la C7, Hábitat de la ONU y Banco Mundial hace ya una década. Se encuentra disponible una guía de políticas de apoyo a la implementación y publicaciones académicas. Este GT está dirigido por un equipo con experiencia en la utilización práctica de este enfoque, que capturará el estado actual, las buenas prácticas y los nuevos desarrollos. Esto incluirá la exploración de medios relevantes como el caso del Día Mundial de la Tenencia de la Tierra. 

GT 7.3. Catastro 3D y Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio (LADM). LADM es un estándar de la ISO desde 2012. Las C7 y C3 desempeñaron un papel destacado en su desarrollo. Esta norma se encuentra actualmente en proceso de revisión, renovación, expansión e integración. En cuanto al Catastro 3D también forma parte de dicha expansión y continúa atrayendo investigación y desarrollo. Este GT de antigua data vuelve a renovarse, con el compromiso de realizar actividades de capacitación en talleres internacionales para dar apoyo a la tarea de creación y estandarización de conocimientos. Más allá del proceso de actualización de la norma ISO sobre el LADM, está previsto lanzar una publicación de la FIG sobre el tema para el período 2023-2024.

GT 7.4. Inteligencia Artificial para la Administración del Territorio. La IA está trayendo oportunidades y también amenazas para el sector, y este GT con su enfoque eminentemente técnico, analizará como la IA puede contribuir a reinventar la captura y el análisis de datos catastrales y territoriales y la automatización de procesos. La mirada estará orientada por los sistemas de información, la ciencia de los datos y la infraestructura de soporte que incluye la gobernanza de los datos para su explotación en la gestión del territorio y la toma de decisiones basadas en la evidencia. La investigación y desarrollo se conectará en forma directa con la Sociedad Internacional de Fotogrametría y Teledetección (ISPRS) y actores del sector privado. 

GT 7.5. Defensa de los derechos de las mujeres en el acceso a la tierra. Ni bien iniciada la década de 2000, a través de la Publicación 24 de FIG, se colaboró en el liderazgo a nivel mundial al reconocimiento de la importancia de los derechos y acceso a la tierra de las mujeres, para la justicia social, la sostenibilidad económica y la protección ambiental. Desde entonces, el trabajo ha continuado a un nivel más básico trabajando con ONGs y el Banco Mundial para apoyar las campañas de promoción. El compromiso de este GT es dar continuidad a este trabajo en dos frentes: (i) revisar y renovar la Publicación 24, y (ii) actuar en la coordinación con las asociaciones miembro de la FIG y las campañas Stand for Her Land a nivel nacional. 

GT 7.6. Transformación Digital para la Gestión Integrada del Territorio. Siempre escuchamos que la gestión sostenible del territorio exige datos y procesos integrados de catastro, registro y planificación de uso del suelo. Pero, ¿sucede esto realmente en la práctica?. Al mismo tiempo, la transformación digital remodela nuestra vida cotidiana y los procesos de administración del territorio. El GT 7.6. acepta el desafío y explora si la transformación digital mejora la gestión del territorio y de qué manera. Al trabajar con la C8, el equipo volverá a imaginar lo que significa realmente “integración”, y discutirán las prácticas relevantes dentro de los países y explorarán las herramientas y técnicas emergentes. Esta prevista la colaboración con la FAO y el Banco Mundial sobre este importante tema.  

GT 7.7. Educación en Administración del Territorio. Actualmente se encuentra en una encrucijada. En contextos más desarrollados se necesita una renovación, en tanto que en los contextos emergentes, el desafío es la falta de recursos y personal disponible para la capacitación y formación. Uno de los desafíos es que los medios para la educación y formación varían mucho de un país a otro. Trabajando con la C2, este GT se compromete a desarrollar una guía global para un plan de estudios en administración del territorio y revisará el estado actual en esa materia a nivel mundial, buscando identificar fortalezas, debilidades y oportunidades para su promoción global.

GT 7.8. Administración del Territorio comparada. Los ODS exigen datos agregados sobre el territorio para evaluación, monitoreo y diseño de intervenciones. Estos datos provienen del nivel nacional. La Plantilla Catastral de la FIG ha sido una fuente útil de esa información desde su creación a principios de la década de 2000. Desde entonces han cambiado las plataformas tecnológicas, los indicadores y el sector del territorio. Partiendo de los resultados del GT sobre gestión del conocimiento que se entregarán en 2023-2024, este GT volverá a imaginar cómo se verá la administración del territorio comparada en la próxima década. Buscando trabajar con un grupo amplio de partes interesadas, se buscará comprender cuales son las necesidades, desarrollar escenarios de renovación para el desarrollo futuro y demostrar como la FIG puede volver a comprometerse mejor con la creación y difusión de información comparativa en la materia. 

Fuente consultada:

International Federation of Surveyors (FIG) (2023). FIG Commission 7 - Cadastre and Land Management, https://www.fig.net/organisation/comm/7/ 

Nuevas Directrices sobre el Catastro Territorial Multifinalitario para los Municipios Brasileños

En Brasil los gobiernos locales tienen la competencia para gestionar los catastros urbanos. De los más de 5.500 municipios, 1.111 no tienen catastro y 3.300 tienen catastro informatizado sin georreferenciación (IRTDPJ, 2022), por lo que ya en el año 2009 se realizó un primer intento para establecer unas directrices que impulsaran y orientaran su desarrollo en base a un conjunto mínimo de estándares. 

Dicha acción del Gobierno Federal representó un esfuerzo muy importante para establecer por primera vez un marco regulatorio para el catastro urbano en el país que, por su carácter voluntario y no obligatorio, tuvo poca repercusión a pesar de haber sido utilizado en varios proyectos en curso en aquel momento. Habiendo transcurrido más de una década de esa iniciativa, y con la finalidad de renovar el esfuerzo e introducir mejoras en cuanto al perfeccionamiento de su base conceptual y aplicabilidad, es que el Ministerio de Desarrollo Regional (MDR) aprobó nuevas directrices para la creación, establecimiento y actualización del Catastro Territorial Multifinalitario (CTM) a nivel nacional para todos los municipios brasileños. Estos lineamientos fueron instituidos por medio de la Ordenanza N° 3.242 sancionada en noviembre de 2022. 

En el Capítulo I sobre Disposiciones Generales, se define al Catastro Territorial como el inventario oficial y sistemático de las parcelas del municipio, siendo asimismo la base geométrica de todos los registros temáticos de la jurisdicción, los cuales son administrados por diferentes organismos públicos o privados y comprenden conjuntos de datos relacionados con las parcelas sobre aspectos sociales, ambientales, habitacionales y redes de infraestructura, entre otros. El modelo CTM articula a ambos registros a través de sistemas de información que hacen interoperables las bases de datos geoespaciales y alfanuméricas de diferentes instituciones. 

En el capítulo II se define a la parcela como la representación de una porción territorial de extensión continua, que tiene como elementos definitorios: I) las coordenadas de los vértices de los límites vinculadas al sistema geodésico brasileño, II) un código de identificación único, III) los derechos individuales o colectivos que le dan origen y, IV) los identificadores que permiten el relacionamiento con los registros temáticos.

Centro histórico de la ciudad de Goiás. Fuente: https://www.ipatrimonio.org/goias-centro-historico/

Como novedad la Ordenanza introduce una diferenciación entre parcela certificada y no certificada, siendo la primera aquella cuyos límites fueron obtenidos a través de un levantamiento de campo con apoyo geodésico, con una exactitud establecida en una norma específica, y que representa los límites legales o de hecho para que sea posible matricularla en el registro inmobiliario. La modificación física de las parcelas debe ser considerada en los procesos de actualización del catastro, generando inmuebles certificados. La parcela certificada debe pasar por un proceso que garantice que los límites fijados sean compatibles con la causa jurídica que da origen a la propiedad, y que no haya superposición ni huecos respecto a parcelas linderas previamente registradas.

La parcela no certificada es aquella que tiene origen en bases de datos existentes, o que ha sido determinada a través de métodos de levantamiento expeditivos que no se ajustan a una exactitud posicional compatible como la definida en un estándar específico. Si bien las parcelas certificadas y las no certificadas deben integrar la base de datos catastral, las directrices prevén que las parcelas certificadas deben sustituir progresivamente a las no certificadas. En cuanto a los objetos territoriales son considerados aquellos que sirven para identificar las afectaciones (ej: cargas o gravámenes) que recaen sobre las parcelas, como las restricciones al dominio, servidumbres y regulaciones ambientales, entre otras. 

El capítulo III aborda el tema de los datos catastrales, que los define como la representación y caracterización de las parcelas y objetos territoriales. Con relación a las parcelas, los datos catastrales corresponden a los vértices de los límites, que definen una identificación posicional, la geometría del polígono y los atributos alfanuméricos. En las parcelas certificadas deben codificarse cada uno de los vértices del polígono de límites, en tanto que en las parcelas no certificadas los vértices no se codifican, siendo definidas por su geometría y ubicación. La estructuración o actualización de la base catastral a través de un barrido masivo, no excluye la implementación de procedimientos de certificación de parcelas. Complementariamente, las directrices contemplan que el CTM debe contener los datos necesarios para la gestión del territorio y observar la estructuración de metadatos de conformidad a lo recomendado por la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales (INDE). 

El capítulo IV trata sobre la valuación de inmuebles, señalando que la asignación de valores debe estar basada, siempre que sea posible, en el análisis de los precios practicados en el mercado inmobiliario, siendo éste un proceso técnico apoyado en métodos capaces de estimar el valor de mercado de las parcelas. El objetivo de las tareas de valuación para fines tributarios es estimar el valor de mercado, de manera de asegurar la equidad, la isonomía, la justicia fiscal y la justicia social. Los lineamientos prescriben que los valores aplicados a la tributación inmobiliaria deben ser actualizados, como máximo, cada cuatro años, y que su desempeño debe ser monitoreado por medio del nivel y del grado de uniformidad de las valuaciones, calculados para una muestra de datos representativa en la que se compara el valor catastral con los precios de mercado. Los gobiernos locales pueden crear un Observatorio del Mercado Inmobiliario (OMI) que es un sistema de información abierto, destinado a la recolección y el almacenamiento de datos de mercado sobre una base temporal continua o utilizar bases de datos existentes, para realizar un seguimiento del desempeño de las valuaciones, su actualización y revisión de los valores catastrales. 

El capítulo V está dedicado a la gestión del CTM, señalando que la multifinalidad se logra a través de un proceso abierto y evolutivo de integración gradual e interoperabilidad entre diferentes actores y datos temáticos a lo largo del tiempo. Corresponde a la Administración Municipal conformar un equipo técnico local debidamente capacitado, integrado por miembros de las distintas unidades administrativas y eventualmente empresas de servicios urbanos, con el fin de velar por la aplicación de las normas catastrales y mantener la integridad y la actualidad de los datos. Queda abierta la posibilidad que los municipios formen consorcios o se agrupen con otros municipios, a fin de atender a las disposiciones contenidas en las directrices. La Administración Municipal debe establecer un intercambio sistemático de informaciones con los servicios notariales y registrales, a fin de mantener actualizados los datos sobre la situación jurídica de los inmuebles, y proporcionar la información del CTM a los ciudadanos observando las restricciones legales vigentes. 

Tratándose de una normativa de presupuestos mínimos se extraña que no se haya incluido dentro de sus disposiciones, un diccionario de datos que actúe como especificación técnica que permita normalizar el contenido del Catastro Territorial, para dar lugar a una generación de capas de datos geoespaciales y de atributos relativamente armonizada para todas las jurisdicciones.

Fuentes consultadas y referencias:

Instituto de Registro de Títulos y Documentos y Personas Jurídicas de Brasil (IRTDPJ) (2022). Gobierno Federal lanza Sistema Nacional de Gestión de Informaciones Territoriales, https://irtdpjbrasil.org.br/receita-federal-lanca-sistema-nacional-de-gestao-de-informacoes-territoriais-sinter-undefined-rfb

Gobierno de Brasil, Prensa Nacional (2022). Portaria N° 3.242, de 9 de Noviembre de 2022, Aprova as diretrizes para a criação, a instituição e a atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário - CTM, nos municípios brasileiros, https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-n-3.242-de-9-de-novembro-de-2022-443240087 

Sistemas de Información Catastral y Territorial (SICyT). Aspectos organizacionales, institucionales y tecnológicos

Introducción 

El territorio es un recurso estratégico que debe ser gestionado de manera que sus dimensiones económica, social y ambiental sean consideradas armónicamente, para asi de responder a los objetivos de desarrollo sostenible y, en tal sentido, los registros que muestran cómo se despliegan geo-espacialmente los derechos de propiedad, las restricciones y servidumbres, adquieren un valor significativo, dado que constituyen el soporte sobre el cual desarrollar políticas públicas en materia fiscal, de vivienda, infraestructura, planificación y regulación ambiental. 

Cuando se habla de sistemas de información de modo general, normalmente se hace referencia a una infraestructura de apoyo para suministrar servicios a la sociedad que, en particular para los Catastros, tienen alcance al gobierno, gestión y distribución de los datos administrados conforme a su mandato legal. Para que la prestación de dichos servicios sea efectiva y eficiente, el empleo de dicha herramienta es fundamental como instrumento para acompañar la dinámica de los cambios que se producen en el territorio en los temas que son de su competencia, y en apoyo a la toma de decisiones con componente territorial. 

Los países, jurisdicciones sub-nacionales y gobiernos locales que disponen de SICyT operativos saben que su desarrollo e implementación es una tarea muy compleja, en virtud de que la adopción de nuevas tecnologías no es una cuestión neutral en la cultura de una organización, porque afectan completamente los procedimientos, las formas de trabajo y hasta la gestión del organismo catastral en su conjunto, por lo que se trata de un ejercicio que requiere un abordaje integral de la gestión de los cambios y riesgos asociados que provienen tanto del frente interno como del entorno institucional.

 

Aspectos organizacionales 

Un cuidadoso examen del contexto organizacional u operativo es la primera actividad a realizar cuando se piensa en el desarrollo inicial, nuevo desarrollo o reforma de un SICyT. Orientativamente se considera la infraestructura edilicia de la institución; la legislación, reglamentación y disposiciones; los recursos humanos y sus calificaciones; los datos disponibles y su formato, calidad y cobertura geográfica; el acervo documental y su estado; la vinculación interinstitucional y relación con el sector privado. En los casos de renovación o reformas de SI hay que considerar además la infraestructura existente a nivel de hardware, software, servidores, redes, etc.; las capas de datos y atributos conexos, y la funcionalidad instalada. 

Otras tres cuestiones a tener en cuenta desde el principio en el desarrollo, renovación o reforma de un SICyT son: 1) realizar o revisar el modelo de datos, que es la actividad para analizar y definir las entidades u objetos, los atributos y las relaciones que son necesarias para respaldar las funciones y los servicios que debe proveer la organización, para lo cual se encuentra disponible la Norma ISO 19152 sobre el Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio, que es un modelo conceptual que proporciona un lenguaje formal para describir los SICyT; 2) evitar que se repliquen procesos ineficientes, lo cual implica realizar una revisión completa de los procedimientos administrativos para simplificarlos, antes de pasar a considerar los requerimientos funcionales del sistema; y 3) gestionar adecuadamente los cambios a nivel de personas, sistema y organización. 

Sobre este último punto, es preciso involucrar al personal en todas las etapas, comprometerlos y manejar sus expectativas de manera de desarrollar un sentido de pertenencia, y así ganar la aceptación de la que, en definitiva, será su principal herramienta de trabajo. El cambio en el sistema, que abarca asuntos referidos a la administración del SICyT e incorporación de mejoras, mantenimiento y sostenibilidad técnica y económica; y cambio en la organización, que comprende orientar su funcionamiento a las necesidades del ciudadano, incorporar nuevas competencias, rediseñar los puestos de trabajo, incluir el desarrollo de capacidades y elaborar un plan para gestionar los riesgos.

Gestión del cambio y sus diferentes dimensiones 

De este modo vemos como la introducción o renovación de tecnologías viene incrementado la necesidad de formación y apoyo en materia de desarrollo organizacional, disciplina que se enfoca en el manejo del recurso humano que es decisivo en cualquier proceso de cambio, y que aborda los problemas culturales, de comunicación, de formación y de adaptación que afectan la eficiencia y efectividad de la organización. 

En cuanto a la gestión de riesgos, debe entenderse como una forma para tratar la incertidumbre de manera sistemática y estructurada, integrando a factores humanos y culturales como una forma de mejora continua -en lugar de considerarla una tarea en sentido negativo-, que tiene como objetivo reducir los efectos de los riesgos sobre los objetivos de la organización. Al momento de analizar las contingencias, hay que considerar básicamente los siguientes puntos:

• el apoyo político, que normalmente está condicionado a la obtención de resultados en el corto plazo;
• las políticas de Estado –que se indicarán en el próximo apartado- que generen condiciones favorables y que sean facilitadoras de la transformación digital en el sector público;
• la adecuación de la legislación para consolidar nuevos conceptos, instrumentos y procedimientos para la gestión catastral;
• la ausencia, escaso desarrollo y/o barreras en materia de políticas de cooperación interinstitucional;
• la gestión del cambio para transformar la organización y lograr la adaptación del personal al SICyT y a las nuevas prácticas y procedimientos; y
• las limitaciones originadas para generar la capacidad necesaria, junto a un presupuesto inadecuado que permita garantizar la sostenibilidad técnica y financiera del SICyT.

Por estos motivos, es necesario hacer una evaluación lo más detallada posible que tenga en cuenta dichos factores, y de todos aquellos que tengan el potencial de afectar la inversión en sistemas de información, a través de estrategias para mitigar los riesgos que pueden ser parte un estudio de factibilidad previo. La norma ISO IEC 31010:2019 sobre técnicas de evaluación de riesgos ofrece una gran ayuda al respecto, suministrando directrices sobre la selección y aplicación de técnicas cuyo propósito es valorar los riesgos, suministrando información con base en evidencias para tomar decisiones informadas sobre la forma de tratarlos y seleccionar entre diversas opciones. Entre las más de 30 técnicas incluidas en la norma se encuentran las siguientes: árbol de problemas, análisis de decisión multicriterio, matriz de riesgos, análisis causa y efecto, lista de control, análisis costo/beneficio, etc. 

 

Aspectos institucionales 

En el ámbito institucional, algunas experiencias recientes a nivel internacional vienen demostrando los grandes beneficios de disponer de una política pública sectorial para las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs), la cual proporciona un marco de alto nivel con estándares mínimos, que permiten gestionar convenientemente el desarrollo, la renovación, evaluación, continuidad y mantenimiento de sistemas, redes, servidores y medidas de seguridad asociadas, siendo un instrumento muy valioso para asegurar la sostenibilidad técnica de los SI en la administración pública. Además también son muy influyentes en este nivel, las políticas de Gobierno Digital, de acceso a la información pública y las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs), junto a sus lineamientos de distribución e interoperabilidad de datos geoespaciales, todo lo cual permite disponer de una visión holística del SICyT. 

Las iniciativas de integración de sistemas y datos disponibles en la administración pública (AAPP), se vienen gestando desde los enfoques de gobierno completo y valor añadido público, sostenido en principios tales como la transparencia, apertura y cooperación entre los organismos gubernamentales, instrumentos que facilitan la prestación de servicios desarrollados bajo la filosofía de ventanilla única o todo en un solo sitio. El Gobierno Digital y las IDEs surgen precisamente de ese paradigma y para ello requieren hacer uso de recursos clave como son los estándares internacionales -que se incluyen el próximo apartado-, siendo fundamental comprender sus alcances ya que son sumamente relevantes en el desarrollo de SICyT. 

De modo que hoy no es posible seguir pensando en islas de sistemas y datos, aunque en algunos contextos todavía resulte dificultoso cambiar esta realidad, porque aún no se ha transitado el cambio de sistemas manuales a sistemas digitales, o bien porque habiendo cambiado, no se han modificado las prácticas burocráticas tradicionales de trabajar en «compartimentos estancos», y además porque no se alcanzan a comprender los beneficios derivados de la interoperabilidad. En cualquier caso, lo que es pretensión destacar aquí es qué si bien mucho se ha avanzado, aún queda mucha tarea por hacer.  

Por todo ello es indispensable desarrollar marcos de interoperabilidad para levantar las barreras que dificultan o impiden que los organismos que componen la AAPP intercambien la información pública que custodian y producen, tomando en consideración no solo la relación entre administraciones, sino además entre la administración y las personas físicas y jurídicas (ej: empresas). Dentro de este contexto, los principios sobre los que se asienta la interoperabilidad están relacionados -además de los ya mencionados-, con la neutralidad tecnológica que implica dar acceso a los servicios con independencia de cualquier tecnología o producto específico; con la prioridad del usuario, para lo cual deben tenerse en cuenta sus necesidades por encima de cualquier otra consideración al momento de establecer y presentar los servicios, los cuales deben mantener el enfoque multicanal posibilitando la coexistencia de los canales digitales y físicos; con la seguridad en el sentido de respetar el marco jurídico que asegure la protección de datos personales que circulan dentro de los sistemas de la AAPP; y con la racionalización, simplificación y reducción de cargas que implican los trámites administrativos. 

Aspectos tecnológicos 

Ya como parte del aspecto más técnico de los tres considerados, en la siguiente tabla se indican los estándares internacionales que hay que considerar en el desarrollo, renovación o reforma de SICyT, a efectos de facilitar la interoperabilidad: 

Nombre	Número / Referencia	Detalle
Información Geográfica – Modelo de Referencia – Parte 1: Fundamentos	ISO 19101-1:2014	Define el modelo de referencia para la normalización en el campo de la información geográfica (IG). Este modelo describe la interoperabilidad y expone los fundamentos en los que se basa la normalización.
Información Geográfica – Sistema de Referencia espaciales de Coordenadas	ISO 19111:2019	Define el esquema conceptual para describir el sistema de referencia espacial de coordenadas. Describe los datos mínimos necesarios para definirlos. Incluye los sistemas de referencia que no cambian y que cambian con el tiempo, debido al movimiento de las placas tectónicas u otras deformaciones de la corteza terrestre.
Información Geográfica - Servicios	ISO 19119:2016	Define los requisitos sobre cómo se deben crear especificaciones de servicios neutrales, permitiendo que un servicio se detalle independientemente de una o más plataformas informáticas subyacentes distribuidas; y además define los requisitos para un mapeo adicional de especificaciones de servicios tecnológicamente neutrales para posibilitar implementaciones de servicios interoperables.
Información Geográfica – Acceso a objetos geográficos simples – Parte 2: Opción SQL	ISO 19125-2:2004	Define un esquema de Lenguaje de Consulta Estructurado (SQL) estándar que permite el almacenamiento, recuperación, consulta y actualización de conjuntos de elementos basados en geometría 2D a través de una interfaz de nivel de llamada de SQL (ISO/IEC 9075-3:2003).
Tecnología de la Información – Lenguaje de Modelado Unificado (UML)	ISO / IEC 19501:2004	UML es un lenguaje gráfico para visualizar, especificar, construir y documentar sistemas de software. El UML proporciona una forma estándar de escribir los planos de un sistema, que incluye sus funciones y procesos, los esquemas de base de datos y componentes de software reutilizables.
Información Geográfica – Interfaz de Servidor Web de Mapas	ISO 19128:2005	Describe el comportamiento de un Servicio Web de Mapas (WMS) que produce mapas georreferenciados en forma de imagen. Especifica las operaciones para obtener una descripción de los mapas ofrecidos por un servidor, para recuperar un mapa y para consultar un servidor con respecto a los objetos geográficos mostrados en un mapa.
Información Geográfica – Lenguaje de Marcado Geográfico (GML)	ISO 19136:2007	El GML es una codificación en Lenguaje Extensible de Marcas (XML) para el transporte y almacenamiento de IG en Internet, e incluye tanto las propiedades espaciales como las no espaciales de los objetos geográficos.
Información Geográfica – Servicio Web de Objetos Geográficos	ISO 19142:2010	Especifica el comportamiento de un Servicio Web de Objetos Geográficos (WFS) que ofrece un acceso directo a la información geográfica, accediendo a los propios datos contenidos en el repositorio de información, ya sea mediante un acceso individual a un objeto geográfico, o mediante el acceso a un conjunto de datos que cumple con una condición determinada.
Información Geográfica – Modelo en el dominio de la Administración del Territorio (LADM)	ISO 19152:2012	El LADM es un modelo conceptual que refleja los elementos comunes encontrados en los sistemas de administración del territorio a nivel mundial. El propósito del LADM es proporcionar un lenguaje formal para construir modelos de datos, y se trata de un estándar descriptivo y no prescriptivo.
Tecnología de información – Lenguaje de Base de Datos – SQL – Parte 2: Fundamentos	ISO/IEC 9075-2:2016	Define y proporciona capacidades funcionales para crear, acceder, mantener, controlar y proteger datos almacenados en una base de datos. Especifica la sintaxis y la semántica de un lenguaje de base de datos.
Internet Engineering Task Force (IETF) -  GeoJSON	RFC 7946 / 2016	GeoJSON es un formato de intercambio de datos geoespaciales basado en Java Script Notación de Objetos (JSON). Define varios tipos de objetos, la manera en que se combinan, sus propiedades y extensión espacial.
Tecnología de Información – JPEG 2000 sistema de codificación de imágenes – Parte 1	ISO/IEC 15444:2019	Define un conjunto de métodos de compresión sin pérdida y con pérdida para codificar imágenes digitales. Especifica un formato de archivo y proporciona orientación sobre los procesos de codificación para convertir datos de imagen de origen en datos de imagen comprimidos.
Open Geospatial Consortium –GeoTIFF	OGC GeoTIFF standard. Versión: 1.1	Detalla el formato de archivo de imagen con etiquetas geográficas, especificando el contenido y la estructura de un grupo de conjunto de etiquetas estándar para la gestión y almacenamiento de imágenes ráster georreferenciadas o geocodificadas.

A lo indicado en la tabla, hay que agregar los estándares web más conocidos como el lenguaje de marcado de hipertexto HTML y su versión extendida XML; el estándar de codificación como el UTF-8; y estándares de arquitecturas web como los clásicos protocolo de transferencia de hipertexto HTTP y localizador uniforme de recursos URL. 

En cuanto al núcleo de lo que es un SICyT, se estructuran partiendo de una serie de software genéricos interrelacionados entre los que se incluyen:

• Sistema Gestor de Base de Datos (SGBD), utilizado para administrar la información alfanumérica y geoespacial (vía extensiones) organizada en una base de datos y con funciones para crear, almacenar, editar, eliminar, analizar y controlar la integridad de los datos, generar informes, optimizar consultas y administrar accesos y perfiles de uso (solo lectura o lectura más edición);
• Sistema de Información Geográfica (SIG), herramienta diseñada para la captura, edición, visualización y análisis de información con componente geoespacial; 
• Sistema de Gestión Documental para expediente electrónico, con funciones para la administración del flujo de trabajo o de los procesos relacionados con la presentación, revisión y registro o aprobación de planos; y medidas de seguridad para la protección de la privacidad de los documentos; y
• Sistema de Gestión Documental para administración de archivos de imagen, con funciones para digitalización, guardado, indexado y recuperación de planos, documentos y expedientes registrados o aprobados.

Para alinear estas herramientas a los requisitos funcionales del SICyT se recurre a la personalización, que se basa en realizar modificaciones al código fuente del software genérico -sea libre o comercial o una combinación de ambos-, para adaptarlo a las necesidades de la organización. Esta es la opción más utilizada por los catastros, porque sus requisitos son altamente dependientes del contexto, y porque esta forma de desarrollar aplicaciones presenta ventajas en la reducción del tiempo de desarrollo ya que se parte de un software creado. 

Normalmente los productos que obtienen los desarrolladores dan como resultado aplicaciones modulares, siendo un módulo una parte menor del sistema completo que cumple con una funcionalidad específica para dar apoyo a determinadas operaciones y procesos. Esto no significa que cada módulo funcione de manera aislada sino que se comunica con los que necesite a través de una interface de comunicación. Un sistema organizado modularmente tiene como grandes ventajas la de simplificar su mantenimiento y actualización, y ser escalable de manera de permitir la incorporación de nuevos módulos en la medida de las necesidades. A continuación, mencionamos algunos ejemplos presentes en los SICyT:

• edición gráfica y alfanumérica de los objetos incluidos en la base de datos (parcelas, objetos territoriales legales, construcciones, ejes de calle, etc.)
• intercambio con el Registro de la Propiedad;
• intercambio con los Municipios (esto en caso que la competencia asignada al catastro sea a nivel nacional o sub-nacional);
• valuaciones catastrales;
• mapa de valores;
• expedición de informes y certificados;
• tramitación de expediente electrónico; y
• servicios web (con y sin autenticación), entre otros. 

En resumen, las aplicaciones abarcan funciones para realizar el mantenimiento de los datos, intercambiar información con organismos externos, gestionar los procesos de registro o aprobación de planos, expedir servicios a profesionales y ciudadanos en general, y permitir la visualización y consulta de las capas de información por parte de usuarios internos y externos. 

En el desarrollo de aplicaciones cuenta además la arquitectura de software, concepto que refiere a una abstracción a alto nivel de la estructura, el funcionamiento e interacción entre las distintas partes del software. La elección de la arquitectura más conveniente depende de varios factores, por ejemplo, si es para desarrollar un nuevo SICyT o si se trata de una renovación completa o parcial; de la calidad, continuidad, velocidad o ancho de banda de Internet; de la necesidad de incorporar a futuro aplicaciones para atender la demanda de nuevos servicios; de los requisitos de interoperabilidad en los contextos de Gobierno Digital; y de la disponibilidad de desarrolladores expertos. Cada arquitectura tiene cosas a favor y en contra, por lo que su elección siempre estará condicionada por los factores mencionados, y por las circunstancias particulares que rodean a cada organización y su entorno institucional.  

Entre los tipos de arquitectura de software disponibles se encuentran las siguientes:

• Monolítica de 3 capas o niveles, en que las aplicaciones se organizan en un nivel de presentación o interfaz de usuario; en otro nivel de aplicación, que es dónde se realiza el procesamiento; y en un nivel de datos, que es el repositorio que los contiene organizado de conformidad a un modelo o esquema de base de datos. Como principales ventajas tiene que es simple de desarrollar e implementar, y que es una buena solución para proporcionar aplicaciones web; y como desventajas tiene que como las capas están interconectadas, un cambio en el código de programación afecta a todo el conjunto, lo que puede tener consecuencias para escalar y expandir la funcionalidad (Dyachenko, A. 2023).

Arquitectura de 3 capas

• Orientada a servicios (SOA), en esta arquitectura los servicios pueden estar distribuidos en una red, y son los que agrupan una o varias funciones de software para ejecutar una tarea específica y contiene en forma integrada a los datos y el código que se necesitan para llevar a cabo una función completa y diferenciada (Red Hat, 2020), el bus de integración es el que gestiona la comunicación entre los distintos servicios mediando conectores que permiten la comunicación a través de protocolos estándar. Los principios fundamentales sobre los que se asienta este enfoque son: el acoplamiento flexible, la reutilización, la autonomía, y la componibilidad de los servicios. De modo que la principal fortaleza del SOA es su reutilización, lo que permite acortar los tiempos de desarrollo de aplicaciones mediante el uso de servicios existentes; la independencia de la plataforma, dado que los servicios pueden moverse de un sistema a otro siendo altamente interoperables; la fiablidad, ya que este tipo de aplicaciones son menos vulnerables a las fallas y son mucho más fáciles y rápidas de depurar; y el alto nivel de flexibilidad y escalabilidad, por lo que esta arquitectura es propicia para realizar cambios y actualizaciones (Dyachenko, A. 2023).

Arquitectura orientada a servicios 

• Microservicios, se trata de un tipo de arquitectura de software muy similar a SOA, en la que cada aplicación está conformada como un componente autónomo muy pequeño. A diferencia de las aplicaciones monolíticas de 3 capas que conforman una unidad indivisible, los microservicios están conformados por servicios independientes comunicados a través de una interface de programación de aplicaciones (API), que permite a diferentes aplicaciones comunicarse entre sí y compartir información y funcionalidades (Wikipedia, 2023a). La ventaja más saliente de los microservicios es que están enfocados en pequeños servicios autónomos, que pueden implementarse con independencia de cualquier otro. Siendo que se trata de unidades reducidas, facilita y acelera el desarrollo de aplicaciones. La mayor desventaja radica en que dividir una aplicación en microservicios implica una gran cantidad de elementos que administrar, y como dentro de los principios de esta arquitectura está el de la falta de una base de datos compartida, el tratamiento de la consistencia de los datos y la gestión de las transacciones se vuelven más complicadas en la medida que cada servicio dispone de una base de datos. 

Arquitectura de microservicios

• Sin servidor, es una arquitectura basada en servicios de computación en la nube y su nombre se debe a que los recursos informáticos son suministrados por un proveedor externo, que aporta el código (ejs: JavaScript, PHP, Python, etc.), el sistema operativo, el software, los servicios de almacenamiento, el hardware, los servidores y componentes de red, ocultando así la complejidad e integración armónica de todas estas herramientas a los usuarios, de manera tal que a éstos se les permite desarrollar, ejecutar, administrar y acceder a las aplicaciones sin la necesidad de disponer y mantener los recursos lógicos y físicos asociados a cualquier sistema. Entre las mayores desventajas de este enfoque, podemos mencionar que se trata de una tecnología en rápida evolución que requiere de una cierta madurez para adaptarse a los entornos de la AAPP; que no está apegada a los principios de neutralidad tecnológica; y que depende por completo de una conexión a Internet. Como principales ventajas cabe destacar lo siguiente: su costo relativamente bajo, ya que se paga por lo que se usa; no hay la necesidad de mantener la infraestructura del sistema; aporta rapidez al desarrollo de aplicaciones; y es escalable, permitiendo a las aplicaciones escalar de manera eficiente y automática sin necesidad de adaptarse a los picos de tráfico (Dyachenko, A. 2023).     

Arquitectura sin servidor

En la actualidad, la arquitectura SOA es la más utilizada y, probablemente, lo sea por mucho tiempo, porque dispone de todos los recursos necesarios para desarrollar aplicaciones en los más diversos contextos y para atender a las más variadas necesidades, además su neutralidad tecnológica la hace apta para entornos en que los distintos niveles de la AAPP deben interactuar y compartir información y conocimiento, por ejemplo, para vincular y comunicar aplicaciones de software que la hace especialmente apta para su uso en plataformas de Gobierno Digital e IDEs. Adicionalmente como se trata de una arquitectura muy asentada hay muchos desarrolladores que la aplican, por lo que es más probable encontrar recurso humano capacitado, y su funcionamiento no depende de una conexión a Internet.

No obstante, es probable que las renovaciones o modernizaciones de SICyT se vean influidas por la arquitectura de microservicios, ya que su rápida implementación y adaptación a la introducción de mejoras o cambios a futuro constituyen dos ventajas muy significativas. Por otro lado, deberá observarse cómo evolucionará la arquitectura sin servidor, que tiene el potencial de constituirse en una opción conveniente, considerando particularmente que la computación a demanda puede contribuir a resolver los problemas asociados al mantenimiento de los sistemas, permitiendo que la organización se enfoque en el mantenimiento de los datos. Sin embargo habrá que observar la necesidad de ajustar la legislación, y establecer disposiciones contractuales de interoperabilidad, de respaldo a los recursos digitales y a la seguridad de los mismos, para que sea viable aplicar este modelo en el ámbito de la AAPP. 

 

Comentarios finales 

Aunque pueda parecer una verdad de Perogrullo, recordar que los SICyT, como todo sistema, son solo una herramienta que por si sola no genera cambios ni agrega valor a la organización, al gobierno y los usuarios. Digamos que lo más relevante es su diseño y, más concretamente, su facilidad para adaptarse rápidamente al flujo de trabajo de la organización. Como existen muchos riesgos reales y potenciales que pueden hacer fracasar la implementación, es indispensable el apoyo político y el compromiso y acompañamiento del personal en todo el proceso de desarrollo. Los SICyT tampoco son una solución para las prácticas administrativas ineficientes, por lo que es necesario repensar con anticipación la forma en que los organismos catastrales realizan sus tareas y cumplen sus funciones. En el fondo, la verdadera transformación pasa por cambiar a una cultura orientada a entregar soluciones, brindar servicios y agregar valor a la vida de los ciudadanos. 

Fuentes consultadas y referencias: 

European Knowledge Center for Information Technology (Ed.). Personalización de software. Consultado el 23 de mayo de 2023, TIC Portal. https://www.ticportal.es/glosario-tic/personalizacion-software 

Dyachenko, Anastasia (2023). Microservices, Serverless, Monolith, SOA: What to choose for an App development?, https://cadabra.studio/blog/microservices-serverless-monolith-soa-what-to-choose-for-an-app-development/ 

Instituto Panamericano de Geografía e Historia (IPGH) (2013). Guía de normas. Segunda edición en español 2013. Comité ISO/TC 211 Información Geográfica/Geomática. Publicación 547,  https://www.ign.es/web/ign/portal/libros-digitales/guia-normas 

International Organization for Standarization (ISO) (2019). ISO/IEC 15444-1:2019. Information Technology – JPEG 2000 image coding system – Part 1: Core coding system, https://www.iso.org/standard/78321.html 

International Organization for Standarization (ISO) (2019). ISO 19111:2019. Geographic Information – Referencing by coordinates, https://www.iso.org/standard/74039.html 

International Organization for Standarization (ISO) (2019). IEC 31010:2019. Risk management – Risk assessment techniques, https://www.iso.org/standard/72140.html 

Open Geospatial Consortium (2019). OGC GeoTIFF standard, https://docs.ogc.org/is/19-008r4/19-008r4.html 

Red Hat (2020). ¿Qué es la arquitectura orientada a los servicios (SOA)?, https://www.redhat.com/es/topics/cloud-native-apps/what-is-service-oriented-architecture 

República Argentina, Poder Ejecutivo Nacional (2016). Decreto N° 1273/2016. Simplificación Registral,  https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/decreto-1273-2016-269242/texto 

República Argentina, Poder Ejecutivo Nacional (2018). Resolución Secretaría de Modernización Administrativa. Anexo II. Pautas Técnicas de Interoperabilidad de Sistemas, https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2020/06/anexo_ii.pdf 

U.S. Departament of Commerce, National Institute of Standards and Technology (NIST) (2011). The NIST Definition of Cloud Computing. Special Publication 800-145, https://nvlpubs.nist.gov/nistpubs/legacy/sp/nistspecialpublication800-145.pdf 

Wikipedia (2023a). API, https://es.wikipedia.org/wiki/API 

Wikipedia (2023b). Serverless computing, https://es.wikipedia.org/wiki/Serverless_computing