lunes, 26 de septiembre de 2022

Transformación Digital y Administración del Territorio

Esta nueva publicación fue presentada en el último Congreso Internacional de la FIG realizado en la ciudad de Varsovia, Polonia, y se trata de un trabajo en colaboración entre la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE) y la Federación Internacional de Agrimensores (FIG).

Durante la pandemia del COVID-19, dichos organismos fomentaron el diálogo entre los países utilizando seminarios vía web para recoger las experiencias y las principales lecciones. Al comienzo de la pandemia varias organizaciones estuvieron bien preparadas para afrontar la nueva normalidad, adaptándose al trabajo a distancia, mientras que otras tuvieron que afrontar situaciones de estrés ofreciendo una capacidad de respuesta más limitada y hasta la interrupción de los servicios. Estos conocimientos constituyen la base a partir de los cuales se desarrolla esta publicación, utilizando fundamentalmente casos extraídos de los países de la región de la UNECE que, por otra parte, han permitido a los autores considerar una visión más amplia del ámbito contemporáneo en el que se inserta el trabajo de la administración del territorio.

La guía destaca los elementos clave para los futuros sistemas de información territorial y revela los caminos para tomar medidas, obtener financiamiento e implementar los cambios necesarios para mejorar los servicios que los catastros y registros prestan a la sociedad. Los autores esperan que las lecciones y los conocimientos contenidos en este documento contribuyan al avance en la materia dentro del contexto de cada país.

Tomando como punto de partida las perturbaciones sociales provocadas por la pandemia del COVID-19, esta publicación pretende compartir conocimientos para aprovechar las oportunidades de transformación digital en el sector de la administración del territorio. La publicación está dirigida tanto a directivos, como a profesionales y educadores del sector, y puede utilizarse asimismo para crear nuevos conocimientos, sensibilizar y formar, mostrando los beneficios directos e indirectos que surgen de invertir en la transformación digital y su aporte a la consecución de los objetivos políticos nacionales, sub-nacionales y Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). 

Más allá de la transformación digital, los autores señalan que hay que ver las tendencias que impulsan el desarrollo futuro de los sistemas catastrales y registrales y su preparación para responder a un conjunto de prioridades políticas pospandémicas, como los cambios demográficos, la exclusión y las desigualdades sociales, los daños medioambientales antropogénicos, los procesos acelerados de urbanización y la presión sobre los recursos naturales. Además exigen atención temas tales como la creación de valor, la gestión de conjuntos de datos en entornos descentralizados, la calidad de los datos, los datos abiertos, la inteligencia artificial y los aspectos de privacidad y ética de datos entre otros. Se necesita una apreciación integral de todas estas fuerzas de cambio y sus interacciones para garantizar una transformación digital sostenible. 

En cualquier caso, y con independencia de cualquier escenario futuro, no se debe perder de vista que los servicios de administración del territorio deben garantizar una mejora en la seguridad jurídica inmobiliaria, la reducción de los conflictos por tierras, el logro de una fiscalidad de la propiedad más justa, una mejor planificación y monitoreo del uso del suelo urbano y rural y, en general, una mejora en la toma de decisiones relacionadas con el territorio. 

Concretar la implementación de una visión de transformación digital no solo exige unos recursos considerables, sino un alineamiento con prioridades y beneficios gubernamentales más amplios. Al respecto, la publicación fomenta el uso de las vías estratégicas del Marco Integrado de Información Geoespacial (IGIF) y el Marco para una Efectiva Administración del Territorio (FELA). Las evaluaciones de referencia o básicas, seguidas de una evaluación del impacto y el desarrollo de un plan de acción, deben adaptarse al contexto específico de cada país y detallar el costo de las actividades, su fuente de financiación, el rendimiento de la inversión y los planes de seguimiento y evaluación. Un modelo de gestión sostenible es esencial para garantizar la inversión inicial y continua en los sistemas de información. Esto incluye la financiación de la coordinación, el desarrollo normativo, la tecnología, el desarrollo de capacidades y los aspectos de comunicación. 

Las principales recomendaciones que surgen de esta guía pueden tomarse como lecciones independientes, aunque pueden funcionar como un conjunto coherente y secuencial a saber:

  • Adoptar la disrupción digital. La administración del territorio debe ser capaz de amoldarse a estas bruscas interrupciones o cambios en su funcionamiento y entorno, adoptando una sólida agenda de transformación digital.
  • Seguir acelerando. Los sistemas de administración del territorio y las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs) deben anticipar los temas de digitalización a nivel estratégico y operativo.
  • Identificar nuevos servicios para los usuarios. Los organismos del sector pueden ofrecer un conjunto de nuevos productos y servicios que incluyan capacidades de análisis de datos a otras organizaciones públicas, privadas y ciudadanos.
  • Desarrollar sistemas inteligentes, integrados, inclusivos, interactivos, intersectoriales y basados en modelos de gestión sostenibles. Igualmente es muy importante garantizar la inclusión de las mujeres y los grupos vulnerables.
  • Explorar los cuatro modelos que se presentan para la transformación digital del sector. Al respecto se distinguen el modelo tradicional, el basado en servicios, el basado en plataformas y el modelo distribuido.
  • Desarrollar un plan de acción y un modelo de gestión. Una transformación digital exitosa y sostenible se apoya en un plan de acción, una planificación de inversiones y un modelo de gestión sólidos. Estas acciones deben estar alineadas con las estrategias y prioridades de cada país y estar basadas en un análisis costo-beneficio fiable.
  • Medir los riesgos, los beneficios y el rendimiento.
  • Compartir globalmente, incluir localmente. Hay mucho por ganar cuanto se comparten las lecciones aprendidas a nivel regional y nacional de la transformación digital, señalando que no existen dos sistemas iguales. 

La publicación se encuentra disponible en:

https://www.fig.net/resources/publications/figpub/pub80/figpub80.asp

miércoles, 31 de agosto de 2022

Estudio de Escenarios sobre el Futuro de la Administración del Territorio en la Región de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE)

Es el título de una publicación del Grupo de Trabajo sobre Administración del Territorio (WPLA) de UNECE, que es una de las 5 comisiones regionales creadas luego de la Segunda Guerra Mundial por el Consejo Económico y Social de la ONU, y que está compuesta por 56 Estados miembro (ver mapa).

Los objetivos generales del Grupo de Trabajo son promover la mejora de la administración y gestión del territorio en los países de la región, para dar respuesta al entorno cambiante y a las nuevas necesidades, contribuir a la Agenda 2030, dar apoyo a la seguridad de la tenencia, perfeccionar y crear registros territoriales eficaces y promover políticas de uso sostenible del suelo. Los objetivos específicos del WPLA son: (i) desarrollar métodos para fortalecer y modernizar los sistemas de administración del territorio, en consonancia con las mega-tendencias mundiales y el cambio hacia ecosistemas digitales de colaboración; (ii) contribuir a la formulación, aplicación y seguimiento de políticas territoriales; (iii) asistir a las mejoras en la captura, registro, almacenamiento, mantenimiento y difusión de la información catastral, territorial, valuatoria y registral; y (iv) reunir en una red a los directivos y facilitar el fortalecimiento de la colaboración entre los Estados miembro (WPLA, 2022).

Mapa de la Región de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa. Fuente:                                                                 https://unece.org/map-region

En primer lugar, debemos aclarar que la importancia de este documento radica en que si bien la administración del territorio de los países que alcanza este estudio presentan diferentes niveles de desarrollo y necesidades respecto a instituciones similares en Latinoamérica, existen muchos puntos de contacto que pueden ser de gran utilidad y servir como antecedente para su análisis y transformación en visiones que, a su vez, pueden “traducirse” en planes estratégicos de desarrollo institucional a nivel país. 

Dicho esto y yendo al contenido de este trabajo, su fundamento parte de considerar que los responsables de la toma de decisiones necesitan tener una amplia comprensión de los nuevos problemas y desarrollos que se espera den forma al sector catastral y registral. A tal fin, el Grupo de Trabajo elaboró unos escenarios para el futuro, basándose en la importancia relativa y los impactos previstos de las mega-tendencias relacionadas específicamente con el sector. 

A modo informativo, en el estudio se identifican las siguientes once mega-tendencias: cambio demográfico; desigualdades sociales; diferentes estilos de vida; transformación digital que incluye big data, inteligencia artificial y procesos automatizados; volatilidad económica; ecosistemas de gestión administrativa que contiene plataformas y compartir como modelo de negocio; daños ambientales antropogénicos; ambientes descentralizados; nuevo orden político mundial; cambios de poder globales y regionales; y urbanización que incluye el crecimiento urbano descontrolado y la crisis en la modernización de infraestructuras. 

En cuanto a los escenarios, se emplean para comprender las direcciones futuras en el desarrollo y para evaluar la preparación y/o adaptación de las organizaciones a los nuevos entornos, de manera que este estudio lo que pretende es proporcionar una “brújula” para que las autoridades puedan navegar por estas mega-tendencias y beneficiarse de ellas, y que sea un instrumento de diálogo para su uso en la planificación estratégica, la conformación de visiones y la autoevaluación, en cuanto a los puntos en los que las autoridades deben desarrollarse como organismos dentro de ecosistemas de administración y gestión del territorio para continuar siendo relevantes a largo plazo.

Los análisis de escenarios no son predicciones ni expresiones de intención para el desarrollo futuro de los sistemas catastrales y registrales, sino que más bien se trata de narrativas para estimular el debate acerca de los desarrollos futuros de los organismos encargados de la administración del territorio. Al entablar un debate sobre los posibles escenarios, aumenta la preparación para la adaptación aumentando la flexibilidad y generando resiliencia ante acontecimientos perturbadores. 

Sobre este particular se observó cómo la pandemia del COVID-19 afectó al sector, cuyos impactos más inmediatos incluyen una gran oportunidad para acelerar la digitalización. Esto implica un incremento en el uso de servicios electrónicos y aplicaciones en línea, así como el desarrollo de iniciativas que apoyen el establecimiento de estructuras en las que los registros nacionales fundamentales se basen en una única plataforma denominada "gobierno como plataforma". 

Al momento de desarrollar una planificación estratégica basada en los escenarios, ésta debería contrastarse con un conjunto de principios globales desarrollados a partir de experiencias previas y buenas prácticas. Dichos principios rectores se encuentran recogidos en el recientemente aprobado Marco de las Naciones Unidas para una Efectiva Administración del Territorio

En esta dirección, el Grupo de Trabajo ha desarrollado un conjunto más específico de principios rectores para los organismos de la región que están relacionados con temas tales como:

  • la integridad, seguridad, trazabilidad y transparencia de la información;
  •  la transformación digital;
  • el registro de las cargas y gravámenes que recaen sobre el derecho de propiedad como las servidumbres y las restricciones;
  • el registro de la información histórica;
  • el acceso a los datos protegidos por parte de usuarios profesionales;
  • el acceso a los datos no protegidos (datos abiertos);
  • la incorporación del carácter dinámico de los marcos de referencia geodésicos;
  • la interoperabilidad con otros registros territoriales claves;
  • la apertura a la sociedad;
  • la incorporación de información 3 D;
  •  el registro de diferentes tipos de derechos territoriales;
  •  el registro automatizado de transacciones (planos, documentos legales, etc.);
  • el diseño de modelos de datos basado en estándares internacionales;
  • la disponibilidad de los servicios a través de múltiples plataformas (fijas, móviles y otros dispositivos electrónicos); y
  • la integración de datos, documentos y comunicaciones electrónicas provenientes de una red de colaboradores.

El contenido del estudio se encuentra dividido en los siguientes siete apartados:

  1. Introducción
  2. Objetivo del estudio
  3. Mega-tendencias
  4. Los escenarios
  5. Principios rectores futuros para los sistemas de administración del territorio
  6. Marco de auto-evaluación
  7. Conclusiones

En definitiva, se trata de una herramienta de ayuda para desarrollar una mejor comprensión de las tendencias emergentes en el sector, que proporciona a las autoridades la información necesaria para planificar su trabajo futuro. La información obtenida -como indicamos al principio-, puede emplearse para facilitar el desarrollo de estrategias nacionales a largo plazo basadas en un enfoque basado en la evidencia. 

El Estudio se encuentra disponible en: https://unece.org/info/publications/pub/363124


Fuentes consultadas: 

Working Party on Land Administration (WPLA) (2022), https://unece.org/housing/working-party

viernes, 29 de julio de 2022

Infraestructura geodésica en aplicaciones catastrales

Estaciones GNSS permanentes

En la actualidad, las redes geodésicas se encuentran materializadas con estaciones GNSS permanentes, que constituyen un recurso para diversas aplicaciones que requieren mejorar la exactitud de las coordenadas y hacerlas compatibles con el marco de referencia geodésico de uso oficial.

Dicha infraestructura está conformada por los receptores GNSS que recolectan sus observaciones sobre una base temporal continua (24/7/365) en un sitio cuyas posiciones son conocidas con mucha exactitud, y cuyos datos son transferidos a un centro de procesamiento, coordinación y gestión de la red para ponerlos a disposición de los usuarios. Adicionalmente existen centros de cálculo para proporcionar productos útiles para el mantenimiento matemático del marco de referencia, obtención de series temporales, correcciones ionosféricas, etc.

Las estaciones GNSS permanentes tienen como objetivos prácticos facilitar el acceso al marco de referencia y permitir a los profesionales reducir sus inversiones en equipamiento e incrementar el rendimiento de los trabajos de campo, todo lo cual se traduce en costo y tiempo. En cuanto a los objetivos geodésicos, sus contribuciones se centran principalmente en el perfeccionamiento de las redes geodésicas nacionales y regionales y en la determinación de los movimientos de la corteza terrestre.

El marco de referencia desde el punto de vista de los usuarios es un catálogo de puntos cuyas coordenadas se conocen en forma muy precisa y que materializan implícitamente los ejes de coordenadas, a partir de las cuales los usuarios pueden interpolar las posiciones que definen los objetos de su interés. Además puede ser caracterizado como un conjunto de posiciones expresadas convencionalmente y cuyas relaciones especiales son conocidas y que tiene como características una determinada densidad, exactitud, cobertura espacial, y mecanismo de distribución de los datos de observación y correcciones diferenciales GNSS.

Mirando el costado técnico de los beneficios tenemos que las redes de estaciones permanentes ofrecen a los usuarios exactitud y homogeneidad en las coordenadas en toda el área de cobertura de la red, asegurando el uso de un único marco de referencia a través de todas las jurisdicciones que integran un país.

Los receptores GNSS que funcionan en forma permanente tienen la capacidad para ser administrados en forma remota utilizando el protocolo de internet (IP) como medio principal de comunicaciones y soportan varios niveles de seguridad y controles de acceso. Las interfaces proporcionan herramientas para controlar el estado del receptor, el rastreo de los satélites, la administración del almacenamiento y la transferencia de datos de observación y adicionalmente su descarga directa, las configuraciones de la red, del receptor, de entrada y de salida y actualización del firmware, entre otras.

Interface receptor Trimble NetR9 ® para estación permanente

En el diseño y gestión de las redes de estaciones GNSS permanentes se tienen en cuenta un conjunto de principios importantes tales como:

  • la adecuada selección de los sitios, ej: accesibilidad, horizonte despejado por encima de los 10°, distancia prudente a elementos que puedan generar multicamino en las señales, acceso a una fuente de alimentación continua (solar/eléctrica), acceso a internet, seguridad y disponibilidad de personal de mantenimiento en el lugar;
  • la homogeneidad en la cobertura de las estaciones, aunque esto puede variar de acuerdo a las necesidades que están generalmente asociadas con la distribución de la población en el territorio;
  • los tipos de servicio a prestar que van desde las tradicionales descargas de archivos RINEX para posprocesamiento, hasta las correcciones para levantamientos en tiempo real y servicios online para el posicionamiento puntual preciso;
  • los servidores, páginas, otros recursos (ej. guías para usuarios) y aplicaciones web;
  • la administración y el control de las estaciones que conforman la red;
  • la atención a los usuarios; y
  • la planificación y mantenimiento a nivel de recursos humanos y tecnológicos.

 

Fuentes de error

Al principio señalamos que uno de los principales roles de las estaciones permanentes es suministrar servicios para mejorar la exactitud de las coordenadas, tema que tiene una conexión directa con lo que se conoce como fuentes de error del posicionamiento satelital, factores que dificultan a un receptor aislado calcular posiciones suficientemente exactas. 

Las principales fuentes de error tienen su origen en el satélite, medio de propagación de la señal, receptor y sitio de observación. En el siguiente cuadro se incluyen más detalles y sus magnitudes como error en la distancia satélite-receptor. 

 

Fuente

Origen

Rango de error

Satélite

Reloj

± 2 m.

Órbita

± 2,5 m.

Medio de propagación de la señal

Ionósfera

± 5 m.

Tropósfera

± 0,5 m.

Receptor

Ruido

± 0,3 m.

Sitio de observación

Multicamino

± 1 m.

Si bien los satélites están equipados con relojes atómicos, igualmente experimentan pequeñas desviaciones que provocan errores. Al igual que los relojes, las órbitas son muy precisas y son monitoreadas continuamente por un sistema de control terrestre que actualiza las efemérides de los satélites, aunque igualmente quedan pequeños errores residuales que pueden alcanzar algo más de 2 metros. 

La ionósfera es la capa exterior de la atmósfera que contiene partículas cargadas eléctricamente, que retrasan las señales emitidas por los satélites, y constituye el error de mayor magnitud en el posicionamiento GNSS. La tropósfera es la capa más cercana a la superficie terrestre y las variaciones en el retraso se deben a la humedad, temperatura y presión atmosférica. 

El ruido del receptor está relacionado con el error de posición causado por el hardware y reloj de la unidad receptora. Los equipos de alta gama (multifrecuencia y multiconstelación) tienden a generar menor ruido que los receptores de más bajo costo. El entorno o sitio dónde se encuentra el receptor puede introducir errores por reflejo de las señales en edificios o estructuras elevadas. El multicamino es un error aleatorio o evitable, mientras que los errores provenientes de los satélites y de las señales en la atmósfera son sistemáticos.


Métodos de posicionamiento 

Estos errores pueden reducirse o eliminarse diferenciando las observaciones simultáneas a los mismos satélites de al menos dos receptores GNSS, dónde en la estación base se obtiene la diferencia entre las posiciones calculadas de la observación respecto a sus coordenadas conocidas. Luego esas correcciones son aplicadas a las estaciones ubicadas en los puntos levantados para calcular sus coordenadas precisas.

Como se trata de un método de posicionamiento relativo, debemos tener presente que lo que obtenemos como resultado final es el vector que une a la estación conocida con el punto desconocido o receptor del usuario en términos de una diferencia de coordenadas cartesianas tridimensionales (delta X, delta Y, delta Z), calculada a partir de la posición conocida que es la que define el marco de referencia en que se expresan los resultados. A los fines prácticos, esa diferencia de coordenadas es convertida en coordenadas geodésicas y/o planas para los nuevos puntos. 

Posicionamiento relativo o diferencial

Aquí hay que considerar que como las correcciones se calculan a partir de una estación base, esos valores van perdiendo su validez a medida que la distancia entre los receptores aumenta, lo que equivale a decir que los errores sistemáticos van perdiendo su correlación espacial. Esta característica de las mediciones con GNSS es la hace posible eliminarlos cuando se diferencian las observaciones, principalmente el retardo ionosférico, aunque este problema puede mitigarse recurriendo al uso de receptores de dos o más frecuencias. 

Las soluciones operativas para los usuarios, pasan por conectarse con la estación permanente más próxima al área de levantamiento, siendo las opciones de trabajo las siguientes: 

  1. en posproceso, dónde los archivos de las estaciones permanentes utilizadas como base por los usuarios son subidos diariamente a un servidor para descargar en formato RINEX, dentro de un determinado intervalo o frecuencia de registro y rango horario; y
  2. en tiempo real, dónde las correcciones a los relojes y órbitas de los satélites y la propagación de la señal en la ionósfera y tropósfera son calculadas y generadas en las estaciones permanentes y transmitidas a los receptores de los usuarios en formato RTCM vía protocolo de Internet (NTRIP).  

Con la primera opción los métodos de posicionamiento utilizados son estático, estático rápido y cinemático posprocesado; y con el segundo cinemático en tiempo real estándar (RTK) y en red (NRTK). Para estas dos últimas opciones los usuarios tienen que tener en cuenta disponer de cobertura de la red de telefonía celular para recibir las correcciones GNSS. La ventaja de NRTK sobre RTK es que mejora la exactitud, disponibilidad y fiabilidad de las correcciones, elimina el punto de fallo o salida de operación de una estación permanente y proporciona redundancia para el control de calidad a nivel de la red.

Una alternativa válida frente al posicionamiento relativo, particularmente en aquellos casos que las zonas de trabajo se encuentran muy alejadas de estaciones permanentes, es el posicionamiento puntual preciso (PPP). Este método utiliza un solo receptor de tipo geodésico y correcciones precisas de las órbitas y de los relojes de los satélites, derivados de una red global administrada por el IGS (Servicio GNSS Internacional). A esto debe agregarse un esquema de modelamiento adicional de errores que permite obtener soluciones con una exactitud de hasta unos pocos centímetros.

Posicionamiento absoluto con el método PPP

Desde agosto de 2018, los propietarios de la solución PPP lanzaron una nueva versión del software que incluye además de las correcciones indicadas precedentemente, mejoras tales como la resolución de la ambigüedad de la fase, una inicialización o convergencia más rápida utilizando información ionosférica externa y procesamiento de observaciones de las constelaciones de GNSS (Banville, S., 2020). 

Como el PPP no requiere utilizar estaciones permanentes, los usuarios deben conocer que los resultados quedan expresados en el marco de referencia de las órbitas de los satélites, hoy ITRF 2014, y la época será coincidente con la del día en que se realicen las observaciones. 

Actualmente algunos organismos cartográficos como el IGN de Argentina y el IBGE de Brasil, ofrecen como parte de sus servicios de georreferenciación soluciones de posicionamiento por el método PPP expresados en el marco de referencia oficial de cada país, lo cual constituye una solución práctica que se traduce en un incentivo para el uso este método, además de viabilizar su inclusión dentro de las normas catastrales de georreferenciación. De hecho, el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) de Brasil, organismo encargado de administrar el catastro rural de ese país, ha incluido el PPP como método para georreferenciar parcelas hace unos 9 años (INCRA, 2013).

Otra posibilidad que no requiere el uso de estaciones permanentes es la tecnología RTX (Real Time Extended), que es un conjunto de servicios de correcciones GNSS provistos por la firma Trimble que pueden suministrarse vía satélite (banda L) o a través de Internet (IP / Red de telefonía móvil), garantizando una cobertura geográfica de alcance mundial. Este recurso ofrece soluciones de posicionamiento absolutas de alta precisión y tiempos de inicialización rápidos (y aún en movimiento), ofreciendo a los usuarios una libertad operativa muy amplia (Trimble, 2013). 

Asimismo esta empresa ofrece servicios de posprocesamiento que permite a los usuarios subir archivos de observación GNSS al servicio CenterPoint RTX y recibir los resultados de las coordenadas calculadas, cuyos valores están referidos a la época de las observaciones en el marco de referencia ITRF 2014 para los datos capturados luego del 23 de marzo de 2017 (Trimble, 2022). 

Cabe indicar que es posible seleccionar la transformación para expresar los resultados de la georreferenciación en el marco de referencia (y época) requerido por el usuario, aunque es preciso aclarar que no todos están disponibles actualmente, por lo que es posible que ante dicha situación se deba realizar un ajuste adhoc en el terreno, recurriendo a puntos de control cuyas coordenadas hayan sido determinadas por posicionamiento relativo referido al marco en el que se necesitan expresar los resultados.

 

El posicionamiento GNSS en la normativa catastral 

Los organismos catastrales han ido estableciendo lineamientos aplicables al ámbito de la georreferenciación de parcelas y otros objetos territoriales legales (OTLs) que adquieren relevancia en el proceso de documentar y registrar los límites que definen la extensión espacial de derechos, facilitar su replanteo, remover la ambigüedad de sus ubicaciones y agregar el valor de la interoperabilidad que los conecta con otros datos geoespaciales necesarios para la gobernanza del territorio.

Los referidos lineamientos se encuentran asociados, en primer lugar, a establecer el marco de referencia geodésico y el sistema de proyección cartográfica a utilizar y, en segundo lugar, al alcance de la norma o definición del universo de parcelas y casos al que aplica. En tercer lugar, tenemos las exactitudes o tolerancias exigibles más la medida de incertidumbre (ej: nivel de confianza del 95%) para la determinación de los vértices georreferenciados según el tipo de parcela (urbana, rural, etc.) y OTLs, que pueden ir acompañadas de un procedimiento específico para realizar la georreferenciación, como una manera de garantizar que la determinación de las coordenadas cumpla con los requisitos establecidos en la norma. Sobre la exactitud se debe declarar con respecto a que aplica, usualmente se toma como elemento definitorio el marco de referencia geodésico.

Deteniéndonos ya en el procedimiento y a modo de ejemplo, podemos citar la medición de un vector largo de vinculación, que va desde el punto base con coordenadas conocidas a un vértice de la parcela u OTL u otro punto ubicado estratégicamente en la zona de levantamiento, y una serie de vectores cortos de orientación que se determinan desde el punto de vinculación, para determinar la georreferenciación de los vértices y otros detalles de interés.

Luego entran en juego los métodos de posicionamiento aplicables y complementariamente la duración de las sesiones de medición, que dependen de la distancia entre el punto base y el receptor del usuario. Para los vectores largos se utiliza el método estático, mientras que para los vectores cortos es posible el uso de cualquier método rápido (cinemático posprocesado / stop & go o RTK) siempre que el tiempo de inicialización sea suficiente para obtener una resolución fija de las ambigüedades de la fase.

Dado que los métodos cinemáticos son más sensibles a los errores sistemáticos, es conveniente incorporar procedimientos de control de calidad para comprobar los resultados, reocupando los puntos más importantes en un determinado intervalo de tiempo. Debe observarse asimismo que el empleo de RTK funciona adecuadamente en condiciones de cielo abierto, por lo que en las áreas boscosas u otras zonas con visibilidad marginal se debe considerar la medición con métodos estáticos o instrumentos ópticos convencionales.

El esquema de vector largo y vectores cortos admite variantes como el uso del método PPP para determinar las coordenadas del punto de vinculación, recurriendo al uso de los ejemplos de servicios on-line citados en el apartado precedente. En los casos de barridos que involucran el levantamiento de una gran cantidad de parcelas, el vector largo puede reemplazarse por una densificación del marco de referencia que aporte una cobertura homogénea de control geodésico en el área de trabajo.

Siendo usual la necesidad de combinar el posicionamiento GNSS con los métodos topográficos clásicos, es recomendable siempre que sea necesario incorporar en las estaciones totales un factor de escala combinado que es resultante de multiplicar los factores de escala de la proyección cartográfica y altura, con el objeto de ajustar las distancias medidas sobre el terreno para llevarlas a valores compatibles con los de la superficie de proyección cartográfica.

Es posible considerar que los procedimientos puedan ser pensados como orientaciones que actúen como complemento de normas prescriptivas, después de todo cabe preguntarse si no es el profesional quien debe decidir cuál es el mejor procedimiento para realizar el trabajo, aunque en cualquier caso, las especificaciones contenidas en las normas y guías deben verse como algo esencial para promover la eficiencia y buenas prácticas en el desarrollo de los trabajos de campo, a fin de suministrar servicios fiables apegados a estándares y con valor agregado para la sociedad.


Fuentes consultadas:

Banville, Simon (2020). CSRS-PPP Versión 3: Tutorial. Natural Resources Canada, Canadian Geodetic Survey, https://webapp.csrs-scrs.nrcan-rncan.gc.ca/geod/tools-outils/sample_doc_filesV3/NRCan%20CSRS-PPP-v3_Tutorial%20EN.pdf 

Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) (2013). Manual Técnico de Posicionamento. Georreferenciamento de Inmoveis Rurais, 1era Edicaohttps://sigef.incra.gov.br/static/documentos/manual_tecnico_posicionamento_1ed.pdf

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (2022). IBGE-PPP – Servico online para pós-processamento de dados GNSS, https://www.ibge.gov.br/geociencias/informacoes-sobre-posicionamento-geodesico/servicos-para-posicionamento-geodesico/16334-servico-online-para-pos-processamento-de-dados-gnss-ibge-ppp.html?=&t=o-que-e 

Instituto Geográfico Nacional (IGN) (2015). Disposición del IGN N° 180/2015 - Normativa para georreferenciación de parcelas rurales. 

Instituto Geográfico Nacional (IGN) (2022). Servicio de Posicionamiento Puntual Preciso de la República Argentina - PPP-Ar, https://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/Geodesia/ppp 

Ivars, Leonardo B. (2011). Sobre NTRIP, Blog Café Geodésico, https://cafegeodesico.blogspot.com/2011/10/sobre-ntrip.html 

Trimble (2013). Trimble RTX Technology for Infraestructure Applications. An Innovative New Approach for Worldwide Precise Point Positioning,  https://geo-matching.com/uploads/default/m/i/migration9sihwb.pdf 

Trimble (2022). CenterPoint RTX Post-Processing, https://www.trimblertx.com/UploadForm.aspx

miércoles, 13 de julio de 2022

Apoyo a la modernización de la administración del territorio en Colombia con programas conjuntos de educación continua

Se trata de un trabajo que es de particular interés y relevancia, porque muestra la fortaleza y sinergia resultante del trabajo colaborativo entre instituciones de educación superior y organismos gubernamentales especializados, para crear una masa crítica de capital humano capaz de poner en práctica y sostener los resultados de la política pública de catastro multipropósito (*) en Colombia. 

El artículo se encuentra publicado en la Sesión Técnica TS01F sobre Estándares Profesionales, Desarrollo de la Práctica y Educación Continua, dentro del programa provisional publicado el 1 de julio de 2022 del Congreso de la FIG a realizarse en Varsovia, Polonia.


El país actualmente se encuentra desarrollando programas financiados por el BID y el Banco Mundial para el mejoramiento de la gestión del territorio a través de la implementación de un sistema de administración integrado por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y Dirección Nacional de Planeación (DNP),  que incluye el fortalecimiento institucional de las entidades responsables para así aumentar la seguridad jurídica de la propiedad inmueble, fortalecer la gestión fiscal, y lograr un ordenamiento territorial más efectivo (BID, 2019). 

Estas actividades han dado lugar a profundas transformaciones técnicas, legales e institucionales para el desarrollo de un catastro multipropósito descentralizado, que demandaron un gran esfuerzo por parte de todos los niveles políticos para articular las estrategias y los cambios tendientes a una gestión integral de la administración del territorio, lo cual puso en evidencia la urgente necesidad de contar con profesionales calificados que puedan garantizar su correcta ejecución y posterior actualización y mantenimiento. 

Dentro de este contexto, el Instituto de Geomática de la Universidad de Ciencias Aplicadas del Noroeste de Suiza (FHNW) inició un proyecto financiado por la cooperación internacional del mismo país, en apoyo a la planificación y ejecución de ofertas educativas alineadas con las necesidades en la temática de administración del territorio. La realización de esta propuesta se llevó adelante en estrecha colaboración con la Universidad Distrital José Francisco Caldas, la Universidad Sergio Arboleda y el Centro de Investigación y Desarrollo CIAF del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC (FHNW, 2022). 

El objetivo general de este proyecto es contribuir a la continuidad del proceso de modernización de la administración del territorio mediante el desarrollo de oportunidades de capacitación adecuadas para mantener la generación de los recursos humanos requeridos. Además, dicha formación complementaria busca capacitar a los profesionales en actividad (tanto del sector público como del privado) para participar en la implementación de un catastro multipropósito eficiente y sostenible, cumplir con las exigencias de una educación superior de alta calidad, y cumplir con los requisitos definidos para el funcionamiento descentralizado del catastro, con la participación de las entidades territoriales (ej: municipios) y el sector privado. 

En el momento de la conceptualización de este proyecto, ya se habían logrado avances significativos en el proceso de definición de nuevas normas y enfoques del nuevo sistema de catastro multipropósito. Esto permitió identificar y desarrollar algunos de los principales temas del curso de formación, a los cuales se agregaron otros temas con el aporte de expertos de diferentes instituciones nacionales e internacionales que participan en la administración del territorio en Colombia. Los nueve temas principales desarrollados en el curso propuesto se indican a continuación (Salvini, D.; Vega Orozco, C. & Jenni, L., 2022):

  1. Introducción a la administración del territorio y nivelación de los conocimientos previos de los estudiantes.
  2. Fundamentos geodésicos y teoría de errores.
  3. Marco de referencia geodésico colombiano, redes de referencia locales y métodos para la captura de datos. Estos primeros tres módulos tienen como objetivo familiarizar y nivelar a los participantes con la base de temas legales, técnicos y marco institucional de la administración del territorio para satisfacer las especificaciones técnicas del catastro multipropósito.
  4. Modelo de calidad para la gestión de la información catastral y territorial. Este módulo está destinado a definir los elementos y procesos para evaluar la calidad de los productos catastrales de acuerdo a los estándares definidos.
  5. Barrido predial masivo. Es el tema central dónde los participantes conocen todas las fases de la elaboración de un producto catastral multipropósito, desde la planificación hasta el trabajo de campo, incluyendo los componentes sociales, el control de calidad y la articulación de la información catastral y registral para los procesos de formalización y titulación de la propiedad.
  6. Bases de la modelización de datos geoespaciales.
  7. Conceptos modernos en la gestión e infraestructura de información catastral y territorial.
  8. Infraestructura de datos espaciales para la administración del territorio y conceptualización de Sistemas de Administración del Territorio. Los módulos 6, 7 y 8 se refieren a los datos, infraestructura y modelado, entendiendo la norma ISO 19152 (LADM) y la conceptualización del sistema de administración del territorio para consultas de afectaciones al derecho de propiedad originadas por cargas impuestas por el derecho público, servidumbres y otros gravámenes.
  9. Catastro como servicio público y otras tendencias en la administración del territorio. El último módulo muestra una ruta de trabajo para empoderamiento de los administradores, los mecanismos de colaboración y la prestación de servicios públicos enfocados en los ciudadanos, apoyados en recursos tecnológicos e innovaciones.

Fuente: https://zh-cn.facebook.com/EmbajadaSuizaenColombia/photos/en-este-viernesdeproyecto-traemos-una-invitaci%C3%B3n-en-el-marco-del-proyecto-de-mod/1180113148845628/ 

De acuerdo a las pautas para la implementación del Certificado de Estudios Avanzados, se debe realizar un trabajo de tesis y examen final del curso. Los temas fueron propuestos por los docentes y se aplicaron al contexto real y se refirieron a los desarrollos actuales en Colombia. Los temas elegidos van desde los aspectos legales hasta el impacto social de la administración del territorio, y desde la adaptación de métodos ágiles para la captura de datos catastrales hasta la configuración de herramientas y equipos para el trabajo de campo. Los siguientes títulos están destinados a ofrecer un panorama acerca de la amplitud de temas tratados (Salvini, D.; Vega Orozco, C. & Jenni, L., 2022):

  • Análisis del marco legal del proceso de integración del catastro multipropósito, y la gestión social de la propiedad rural (Ordenamiento Social de la Propiedad Rural – OSPR) e identificación de brechas y potencial de mejora.
  • Análisis comparativo de métodos de captura directos e indirectos para levantamientos catastrales.
  • Configuración de la herramienta QField para la captura de datos en campo de acuerdo al modelo LADM-COL (**).
  • Modelado de un modelo de datos LADM-COL simplificado e implementación utilizando herramientas disponibles.
  • Planificación con un método ágil de gestión de proyectos un levantamiento catastral masivo, con sus etapas, organización, estrategia de comunicación, etc.
  • Propuesta para la calificación de un municipio como gestor catastral (prestación de un servicio público).
  • El rol del sector privado y las asociaciones público-privadas en la administración del territorio: comparación de diferentes modelos a nivel internacional y conclusiones para el caso de Colombia.
  • Desarrollo de un enfoque colaborativo para el mantenimiento permanente de la información catastral.
  • Propuesta de herramientas y buenas prácticas para una gestión catastral transparente y participativa.
  • Catastro con enfoque diferenciado: propuesta para el desarrollo de una gestión catastral inclusiva.

Los autores del trabajo concluyen señalando que ante las exigencias y requerimientos planteados por la política pública de catastro multipropósito, y según lo experimentado en este proyecto educativo, uno de los principales problemas actuales radica en la necesidad de contar con ofertas de formación profesional que aborden todos los conocimientos obligatorios, desde los aspectos de gestión hasta los técnicos. La diversificación de la oferta formativa puede ser de gran importancia para el país, a fin de dar cobertura a profesionales técnicos y de gestión con diferentes niveles de formación y experiencia. 

La estructuración del curso en módulos ofreció una gran flexibilidad para adaptarse a la incorporación de nuevos temas y en evolución. Actualmente, varios tópicos del Certificado de Estudios Avanzados están siendo evaluados para modernizar el currículum de la carrera Ingeniería Catastral y Geodesia en la Universidad Distrital, y asimismo se espera que en el mediano plazo, las universidades incluyan las nuevas temáticas de administración del territorio en sus programas. 

Se destaca finalmente la retroalimentación que conecta las necesidades de las instituciones gubernamentales con el sector académico, y la planificación de alternativas de formación para cubrir las demandas en el corto plazo y en el mediano plazo, teniendo en la mira el desarrollo de capital humano con competencias, capacidades y habilidades para realizar los nuevos procesos que requiere el catastro multipropósito.


Referencias: 

(*) República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Consejo Nacional de Política Económica y Social (2019). CONPES 3958.  Estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito.  

(**) LADM-COL es el perfil colombiano de la norma internacional Modelo en el Ámbito de la Administración del Territorio (Land Administration domain model, ISO 19152:2012). Este modelo permite la interoperabilidad de la información catastral y registral, y establece una semántica compartida para los datos del catastro y del registro relacionados con la información predial en sus componentes geoespacial y alfanumérica.

  

Fuentes consultadas: 

Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2019). Contrato de Préstamo N° 4856/OC-CO –Programa para la Adopción e Implementación de un Catastro Multipropósito Rural-Urbano. 

Salvini, Dante; Vega Orozco, Carmen & Jenni, Lorenz (2022). Supporting modernization of land administration in Colombia with joint further education programs, https://www.fig.net/resources/proceedings/fig_proceedings/fig2022/papers/ts01f-2-3/TS01F-2-3_salvini_vega_orozco_et_al_11404.pdf

University of Applied Sciences Northwestern Switzerland - FHNW (2022). Development of Advances Training Courses in Land Administration in Colombiahttps://www.fhnw.ch/en/about-fhnw/schools/architecture-civil-engineering-and-geomatics/institute/institute-geomatics/development-of-advanced-training-courses-in-land-administration-in-colombia

martes, 31 de mayo de 2022

Información catastral e información registral: su vinculación y saneamiento

Antecedentes

Los registros de la propiedad inmueble protegen la seguridad de los derechos inscritos, pero a poco de considerar una definición tradicional de derecho real, observamos que se trata de un poder jurídico que detenta una persona sobre una cosa u objeto. Ahora bien qué sucede si dicho objeto, que representa la extensión material del derecho real de dominio, no se encuentra adecuadamente definido. Es así que podríamos preguntarnos ¿de qué protección estamos hablando?, y es precisamente en torno a esa cuestión que desarrollamos lo que viene a continuación. 

A pesar que las finalidades y funciones del catastro y el registro son diferentes, la información con la que trabajan ambas instituciones recae en general sobre un mismo objeto: la parcela, finca o inmueble. La utilización del término en general responde al hecho que en algunos países pueden presentarse diferencias de origen semántico, en dónde la definición del objeto sobre el que se predican derechos reales, junto a sus gravámenes, restricciones y limitaciones, no es exactamente el mismo. 

Ese elemento común que acerca a ambas instituciones, ha dado lugar a una gran cantidad de pronunciamientos a nivel internacional como la Declaración del Catastro en Iberoamérica (CPCI, 2006), que en el punto 7 de los principios básicos expresa que: “La combinación de la información incluida en el Catastro y en el Registro de la Propiedad debe permitir el ejercicio pacífico de los derechos de propiedad, protegiendo y facilitando la seguridad jurídica, el mercado inmobiliario y la inversión. La información inscrita en los Catastros y en los Registros de la Propiedad ha de estar adecuadamente coordinada y conectada.”

En relación a la conexión interinstitucional, cabe mencionar lo ocurrido en el XXI Congreso Internacional de Derecho Registral (IPRA-CINDER, 2018), que en parte de las conclusiones del Tema 2: Catastro y Registro declaró que: “Por razones de coste y eficacia, la coordinación entre ambas instituciones debería estar apoyada en procedimientos telemáticos, previa definición del flujo de información en formato estándar y previa definición de modelos semánticos que faciliten la interoperabilidad.”

Con lo señalado, lo que se quiere poner de manifiesto es que por una elemental razón de economía y buen funcionamiento en la organización de estos registros públicos, y aun cuando los sistemas de información de cada institución sean independientes, su vinculación por medio del identificador o nomenclatura catastral permite a cada organismo tener acceso a la base de datos de la otra institución, agilizando y mejorando con ello la comunicación bidireccional entre catastro y el registro y, en consecuencia, el servicio que prestan a la sociedad.

 

Vinculación 

Y esa comunicación –al menos idealmente- es la que debe sujetarse a protocolos y formatos estándares dentro de un marco de interoperabilidad, concretada usualmente a través de servicios web. La interoperabilidad es un concepto que proviene de los sistemas de información distribuidos y se define como la capacidad de las organizaciones para intercambiar información y emplear la información intercambiada (IEEE, 1990) en el marco de sus procesos de trabajo, para la obtención de beneficios mutuos. 

Con esa orientación, el documento titulado Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad, señala que los organismos que se relacionan entre sí lo hacen para absorber los costos de su complejidad ocultándolos a la sociedad, aunque además advierte que puede que no sean suficientes los estándares tecnológicos para lograr la vinculación, sino que además la implementación de las relaciones interinstitucionales debe venir acompañada del levantamiento de muchas barreras entre las cuales se mencionan las semánticas, organizativas, jurídico-normativas y culturales (CLAD, 2010). 

En algunos países la necesidad de relacionamiento se considera como algo inherente a la forma de funcionamiento de cada institución, de modo que la interdependencia es vista como la resultante de un proceso lógico de trabajo, en la que el catastro se ocupa del objeto y el registro del sujeto, junto a la causa de la relación jurídica que vincula a estos dos elementos. Incluso en algunos países y estados sub-nacionales de la región, el catastro y el registro se han integrado en una sola institución como, por ejemplo, en Costa Rica, El Salvador y doce estados Mexicanos. 

Como ya señalamos, la vinculación entre la base de datos catastral y registral se realiza por medio del identificador de la parcela asignado por el catastro, lo cual está fundamentado en el hecho que la actual y más extendida forma de organización de los registros se lleva a cabo por la técnica del folio real, que implica individualizar los asientos registrales tomando como referencia al inmueble o parcela, que constituye el elemento más estable de la relación jurídico-inmobiliaria.   

El folio real aúna la información del inmueble proveniente del catastro con la información jurídica propia del registro. Entre los elementos más representativos del folio pueden considerarse a: la matrícula, que es el identificador asignado por el registro al asiento registral; la nomenclatura catastral anterior y actual; el plano de mensura (*) registrado en el catastro jurisdiccional; las medidas de los lados, superficie y linderos; el antecedente de dominio; la titularidad sobre el dominio; los datos de la escritura o título de propiedad; los gravámenes y afectaciones como, por ejemplo: hipoteca, servidumbre, derecho de superficie, usufructo, etc.; y las restricciones e interdicciones, si las hubiere.   

Y es por ello que el folio real se encuentra estrechamente ligado al principio de especialidad o determinación, que tiene como propósito individualizar el titular registral, el alcance material de los derechos, junto a sus gravámenes, restricciones y limitaciones, y la causa de la relación jurídica que vincula al sujeto con el objeto. 

Ahora interesa particularmente poner énfasis en el objeto como expresión de la aplicación territorial de los derechos reales en general o del dominio en particular y, como ejemplo, el Código Civil y Comercial de Argentina, en su art. 1003 cuando se refiere al objeto de los contratos señala que éste debe ser determinado o determinable y, a continuación, en el art. 1005 indica que el objeto es determinable cuando se establecen los criterios suficientes para su individualización. 

Asimismo el legislador ha puesto énfasis en el principio de determinación cuando los inmuebles son puestos como garantía de préstamos hipotecarios. Al respecto el art. 2187 indica que el crédito debe individualizarse adecuadamente junto a todos los elementos de los actos jurídicos, y el art. 2188 que se refiere particularmente a la especialidad en cuanto al objeto, prescribe que éste debe estar individualizado adecuadamente en el contrato constitutivo. Y más adelante, el art. 2209 señala que los inmuebles gravados por hipoteca deben estar determinados por su ubicación, medidas perimetrales, superficie, colindancias, datos de registración y nomenclatura catastral, a lo que podemos agregar la georreferenciación, ya que el art. 5° de la Ley Nacional de Catastro N° 26.209 la incluye como uno de los elementos esenciales de la parcela. Con todos estos elementos se está en condiciones de contar con la identificación del objeto, su ubicación sin ambigüedades en el continuo territorial y, adicionalmente –aunque no por ello menos importante-, la superposición e integración de la información catastral con otras capas de datos geoespaciales provenientes de otros sistemas o fuentes. 

Poniendo a modo de ejemplo el sistema de registración inmobiliario argentino, cuando se modifica la configuración geométrica de los objetos, sea por unificación, subdivisión, redistribución de superficies, etc., a partir del registro en el organismo catastral del plano de mensura portador de la representación de las nuevas parcelas, se comunica al registro y éste habilita tantos folios o matrículas para cada nuevo inmueble, dado que como ya se señaló, la técnica del folio real se apoya y sigue al inmueble y sus modificaciones en el tiempo.  

En consecuencia a través de esta forma de organización, es posible mantener una relación biunívoca entre la información catastral y registral, porque el principio de determinación exige que se confeccionen nuevas matrículas, coordinándolas con las anteriores a las que reemplazan, de manera que siempre el objeto continúe perfectamente individualizado (Moisset de Espanés, L., 2013). 

Al respecto, la Ley Nacional 17.801 sobre el régimen de los Registros de la Propiedad Inmueble, indica en su art. 13° dentro del Capítulo III sobre los procedimientos de matriculación “que si un inmueble se dividiera, se confeccionarán tantas nuevas matrículas como partes resultaren, anotándose en el folio primitivo la desmembración operada; y que cuando diversos inmuebles se anexaren o unificaren, se hará una nueva y única matrícula de las anteriores, poniéndose nota de correlación. En ambos casos se vinculará la o las matrículas con los planos de mensura correspondientes.”

 

Saneamiento

Ante la necesidad de conciliar las divergencias entre la información catastral y registral, varios países de la región han ido desarrollado y consolidado una gran cantidad de normas que apuntan al saneamiento, cuyo objetivo no es otro que el de armonizar la realidad jurídica con la realidad física de los inmuebles. Es común a esta legislación canalizar las inexactitudes por medio de procedimientos administrativos, evitando la judicialización de estos procesos a fin de procurar formas de subsanación acordes a lo que es el principal derecho económico de las personas, con el fin último de aportarles los beneficios derivados de la seguridad jurídica inmobiliaria y el acceso al crédito. 

En este punto cabe aclarar que si bien se presumen exactas las informaciones registradas e inscriptas en el catastro y el registro, admiten prueba en contrario. Esto es porque la gran mayoría de estos registros públicos son no convalidantes, lo cual quiere decir que ni el acto de registrar un plano o el de inscribir un título, convalida o subsana los defectos de los que pudiera adolecer cualquiera de estos documentos. 

Es muy interesante y enriquecedor ver cómo cada país ha ido buscando el camino y encontrando las soluciones para “alinear” la información catastral y registral e ir saneando los títulos de propiedad, cada uno de acuerdo a sus realidades, proyectos, programas y contextos. Esta actividad requiere de una cuidadosa y minuciosa identificación de la casuística y debe diseñarse dentro de un marco de procedimientos interinstitucionales coordinados. 

A continuación, aportamos unos ejemplos como una manera de ilustrar el estado actual de esta cuestión en tres países de la región, para lo cual deben tenerse en cuenta no solo las especificidades locales sobre el entorno institucional y las diferencias de léxico o terminológicas, sino además la complejidad propia de este tipo de normas, razón por la cual nuestra intención está alejada de la realización de un análisis pormenorizado de los instrumentos legales, sino solo mencionar a grandes rasgos las orientaciones dadas a este tipo de actividades como un modesto aporte al catastro comparado.

Caso Colombiano

Dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y de la política pública de catastro multipropósito, uno de cuyos pilares es la interrelación entre catastro y registro, se han desarrollado unos procedimientos catastrales con efectos registrales plasmados en la Resolución Conjunta IGAC N° 1101 y SNR N°11344 de 2020

En una apretada síntesis, el art. 6° establece los procedimientos contemplados por la norma que son los siguientes: actualización de linderos, rectificación de área por imprecisa determinación, rectificación de linderos por acuerdo entre las partes, inclusión de área y/o linderos, y actualización masiva y puntual de linderos y áreas. El término lindero se considera a la línea separativa entre inmuebles, que puede o no estar materializada físicamente. 

La actualización de linderos procede cuando éstos sean verificables sin variación, o cuando la variación o diferencia entre la realidad física y la descripción en el folio de matrícula inmobiliaria o en los títulos de propiedad registrados en el mismo, permita determinar que el área se encuentra dentro de los márgenes de tolerancia establecidos. La descripción técnica de los linderos permite determinar con certeza el área. 

La rectificación de área por imprecisa determinación aplica cuando los linderos están correctamente descritos, sin variación, pero a lo largo de la tradición del inmueble el área no ha sido determinada adecuadamente, o cuando la variación o diferencia se encuentra fuera de los márgenes de tolerancia establecidos. 

La rectificación de linderos por acuerdo entre partes procede cuando se observan diferencias de linderos y áreas, y la información indicada en el folio de la matrícula inmobiliaria o la descripción existente en los títulos de propiedad. Para rectificar los linderos es obligatorio suscribir acta de colindancia con pleno acuerdo entre los propietarios que comparten uno o varios linderos. 

El art. 7° trata sobre la procedencia de la rectificación de linderos por acuerdo entre partes, en tanto que los arts. 9° y 10° versan sobre la improcedencia del mismo procedimiento sobre bienes de uso público o bienes privados del Estado no ocupados. El art. 15° establece los rangos de tolerancia y el art. 17° establece los requisitos generales y específicos para tramitar los procedimientos mencionados. La norma incluye un anexo con una plantilla para la descripción técnica de linderos.

Caso costarricense

El registro de inmuebles se creó en el año 1865, en tanto que el ex organismo denominado oficina de catastro general fue creado en 1916, aunque su consolidación llegó mucho tiempo después con la Ley de Catastro Nacional N° 6545 de 1981 (LCN) y su reglamento Decreto N° 13607-J (Registro Nacional de Costa Rica, 2022a). 

Como estas dos instituciones funcionaron en forma separada, se generaron una gran cantidad y variedad de inconsistencias entre la información catastral y registral, por ejemplo: inmuebles sin posibilidad de ubicación en el territorio, predios con superposiciones parciales, doble titulación, información catastral que comprueba la existencia de una superposición registral cuando se trata de predios independientes, planos catastrados (**) que no representan la realidad física de la finca, inmuebles con más de un plano catastrado, predios con traslape sobre calle pública, y fincas registrales que se encuentran dentro de un mismo predio, entre otros casos. 

A partir de esta situación, la LCN tuvo en cuenta la necesidad de desarrollar procesos de saneamiento catastral, desde que su art. 18° dispuso que deberá darse una verdadera concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro, por lo que el Catastro, una vez que haya definido el número catastral, deberá comunicarlo al Registro Público para que sea incorporado al folio real; y su art. 30° estableció que en todo movimiento, se debe citar un plano de agrimensura, levantado de acuerdo a las normas establecidas por el reglamento de esta ley, y que dicho instrumento no surtirá efectos legales si no hubiere sido inscrito en el Catastro Nacional.  

Pero tuvo que pasar mucho tiempo para pasar a la implementación práctica del saneamiento catastral registral en forma masiva, hasta que en al año 2001 la Asamblea Legislativa por medio de la Ley 8154 aprobara el Convenio de Préstamo del Programa de Regularización del Catastro y Registro financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que buscó contribuir a mejorar el clima para las inversiones públicas y privadas en Costa Rica y que tuvo como objetivo fundamental el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble. 

A tal fin, el programa incluyó entre sus componentes la reorganización institucional del Sistema Catastral-Registral, la adecuación del marco legal y normativo, la formación del Catastro y compatibilización con el Registro, el establecimiento del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) y, como complemento de lo anterior, se previó una Resolución Alternativa de Conflictos sobre los derechos asociados a la propiedad inmueble, entre otros objetivos. 

Posteriormente se sancionó la Ley 8710 de marzo de 2009, que reforma el art. 2° de la Ley N° 5695 de creación del Registro Nacional con el fin del crear el Registro Inmobiliario para coordinar e integrar las funciones del Catastro Nacional y el Registro Público de Bienes Inmuebles en un solo organismo, respetando el principio de especialización de cada área y bajo la dirección del Registro Inmobiliario, el cual se encuentra conformado por las Subdirecciones Catastral y Registral (Registro Nacional de Costa Rica, 2022c). 

El Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario N° 35509-J, contiene el Título II que aborda la Inexactitud de la Publicidad Registral y los Medios de Saneamiento, que se encuentra dividido en las siguientes cuatro partes: Capítulo I - De la Inexactitud de la Publicidad Registral, Capítulo II – Medios y Procedimientos de saneamiento de las inexactitudes de la publicidad registral, Capítulo III Del Procedimiento de Gestión Administrativa, y Capítulo IV – Del Saneamiento de las Inexactitudes Extraregistrales; y el Título III destinado a Las Inconsistencias e Inexactitudes en la Publicidad Catastral, Capítulo Único Del Saneamiento de las Inconsistencias e Inexactitudes Provenientes del Levantamiento Catastral. 

El reglamento califica a las inexactitudes registrales a aquellas que tienen su origen en el proceso de calificación e inscripción de los documentos sujetos a inscripción o en el proceso de Levantamiento Catastral (art. 15°), y a las inexactitudes extraregistrales a aquellas que tienen su origen fuera del ámbito registral (art. 16°), entre las que cuentan la información inexacta en cuanto a la realidad física, descripción gráfica o jurídica del inmueble, o de información provenientes de documentos no auténticos, falsos o adulterados.

Caso Peruano

Como ha sucedido en la gran mayoría de países de la región, los registros nacieron con anterioridad a los catastros y Perú no es la excepción. Por Ley del 2 de enero de 1888 se crea el Registro de la Propiedad Inmueble (Baltazar Caballero, J. L., 2003) y tuvieron que pasar más de 100 años hasta la promulgación del Decreto Supremo N° 002-89-JUS de enero de 1989, el cual prescribe en su art. 1° que para la primera inscripción de dominio, subdivisión o acumulación (unificación) de predios urbanos ubicados en zonas catastradas o en proceso de levantamiento catastral se deberá presentar copia del plano catastral emitido por la oficina de catastro distrital debidamente autenticada por un profesional autorizado. 

Es decir que en todo ese período de tiempo las inmatriculaciones (primeras inscripciones) de dominio de los predios, así como sus modificaciones físicas, se realizaban sin el apoyo de información gráfica catastral, con lo cual la descripción de los predios se confeccionaban de manera literal, aunque en algunos casos eran acompañadas de planos preparados por los autorizantes del título, aunque dichas representaciones gráficas no tuvieran el respaldo de un organismo catastral oficial. Esta situación trajo como consecuencia muchos casos de superposición de títulos y falta de certeza en la ubicación de los predios, afectando la seguridad jurídica y el movimiento de bienes en el mercado inmobiliario. 

En el año 2004 el Congreso sanciona la Ley N° 28294 que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de Predios (RdP), con el objeto de regular la integración y unificación de los estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades generadoras de catastro en el país (art. 1°). Cabe agregar aquí que en el Perú las competencias en materia catastral se encuentran divididas, estando los catastros urbanos a cargo de los Municipios Distritales y los catastros rurales a cargo de los Gobiernos Regionales. 

Dos años después se aprueba el Reglamento de la citada ley a través del Decreto Supremo N° 005-2006-JUS, el cual trata en su Título VI el Saneamiento Catastral y Registral, que es definido en esta norma como un conjunto de procedimiento técnicos y legales que tienen como finalidad rectificar las inexactitudes y actualizar la información registral de un predio, adecuándola a la realidad física del mismo. En su articulado reciben tratamiento los supuestos de saneamiento catastral y registral (art. 60°), el convenio para el saneamiento catastral (art. 61°), el procedimiento (art. 62°), y el saneamiento de los predios inscritos que no cuenten con base catastral digital (art. 63°).

Los procesos de saneamiento están a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y deben partir de la información literal y/o gráfica que obra en los antecedentes registrales, aunque pueden ser apoyadas por las Entidades Generadoras de Catastro. En cuanto al procedimiento, implica notificar a los titulares de los predios colindantes quienes pueden formular oposición documentada, que en caso de no realizarse el predio se inscribe en forma definitiva. Cuando existe oposición, los demandantes disponen de dos instancias administrativas, y contra lo que resuelva el Tribunal Registral en una segunda instancia es posible interponer una acción contencioso-administrativa. 

Para los predios inscritos que no se encuentran cargados en una base catastral digital, el procedimiento contempla un diagnóstico técnico-legal, que comprende el estudio y análisis de la información gráfica y literal que obra en el RdP, a partir del cual es posible detectar la existencia de superposición con otros predios en caso que existiere; le sigue el levantamiento catastral en caso de encontrar inexactitudes de cualquier tipo o superposiciones, para corregir los datos relacionados al área, medidas perimétricas y colindancias del predio. 

Finalmente, tienen lugar las acciones de saneamiento que en caso de superposiciones que no afecten derechos de predios colindantes, se procederá a la rectificación de las inexactitudes a partir de lo aportado por el paso anterior. Cuando las superposiciones afecten derechos de terceros, se debe notificar a los propietarios afectados y en caso de no lograr un acuerdo, se deja constancia en un acta de la controversia, que será resuelta por un Juzgado Especializado en lo Civil. En caso de llegar a un acuerdo también se deberá dejar constancia en un acta, que incorporará los datos resultantes del levantamiento catastral, a la cual se acompañará el Código Único Catastral, a partir de lo cual procederá su inscripción en el RdP. 

Asimismo se han desarrollado normas complementarias e instrumentos legales más detallados para los procesos de saneamiento, por ejemplo, la Directiva N° 01-2008-SNCP/CNC sobre tolerancias catastrales – registrales y la Resolución Ministerial N° 265-2021-MIDAGRI que, a su vez, reglamenta la Ley N° 31145, relacionada al saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales.  

Los rangos de tolerancia permitidos se establecen separadamente para predios urbanos y rurales, en función de la diferencia existente entre la información de la partida registral o su respectivo antecedente, con respecto al nuevo levantamiento catastral que realice el Ente Generador de Catastro (EGC), de conformidad a lo establecido en el literal a) del numeral 7 de la Directiva N° 01-2008-SNCP/CNC. Cuando la información gráfica catastral se encuentre dentro del rango de tolerancias establecidas, no tendrá lugar la modificación de los datos catastrales antecedentes ni dará mérito para extender el asiento de notificación en la partida registral, en cambio cuando exista un exceso respecto a las tolerancias establecidas las medidas perimétricas y áreas deberán ser rectificadas según los procedimientos vigentes. En los casos de primeras inscripciones donde no coincidan los valores del plano con su título de propiedad que ingresa al RdP, no serán de aplicación los rangos de tolerancia, aunque si colindan con predios inscritos -por ejemplo, cuando se trata de zonas consolidadas-, deben emplearse los rangos establecidos, siempre que no afecte propiedades de terceros.

En cuanto a la Resolución Ministerial N°265-2021-MIDAGRI, tiene por objeto regular las actuaciones y etapas de los procedimientos de saneamiento físico legal y formalización de predios rurales de propiedad del Estado y de tierras eriazas (campos incultos y sin riego) habilitadas, de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva del dominio en predios de propiedad particular, de regularización del tracto sucesivo de las transferencias de dominio, así como de los procedimientos vinculados a la generación y prevalencia de la información catastral. 

Resulta particularmente interesante detenerse en el concepto de prevalencia, que es aplicable cuando en el registro no existe información técnica suficiente o la misma es incompleta o inexacta, con lo cual la información gráfica catastral generada por el EGC sustituye a la que obra en el RdP, lo cual es lógico atendiendo a que el organismo registral no tiene competencia en materia catastral. 

Este procedimiento funciona muy bien en la práctica, en virtud de que existe una gran cantidad de predios en los cuales las diferencias entre la descripción física procedente de un levantamiento catastral y la que obra en el asiento registral, se encuentran dentro de los rangos de tolerancia de la Directiva mencionada precedentemente, y no afectan derechos de los propietarios colindantes. Veamos entonces que en caso de no existir antecedentes gráficos en el RdP, si no se tuviera la prevalencia de la información catastral, no sería posible corregir la información registral incompleta o inexacta sobre los datos físicos del predio e inscribir en consecuencia actos jurídicos sobre los inmuebles que estuvieran en esa condición. 


Concluyendo 

Como hemos observado en todos los casos reseñados, existe una clara y consolidada tendencia a la confluencia entre la información catastral y registral, que parte de reconocer la importancia que tienen los bienes inmuebles para la vivienda, como factor de producción e inversión y su impacto en las economías de los países, a lo que hay que sumar que se trata de derechos constitucionalmente tutelados desde el punto de vista patrimonial y humano. Por otro lado, una adecuada interrelación entre catastro y registro resulta en una contribución significativa al ordenamiento del territorio y el desarrollo de infraestructuras, articulado sobre la base de un proceso político-institucional, técnico y administrativo con el fin de orientar el uso sostenible del mismo. 

 

Notas y referencias: 

Parcela o predio pueden considerarse sinónimos. La utilización del término predio obedece a mantener la designación como es utilizada en el país de origen. 

(*) Plano de mensura: puede considerarse equivalente a plano de agrimensura, mensura catastral, plano perimétrico, plano predial, etc. 

(**) Plano catastrado: plano de agrimensura que ha sido inscrito en el Registro Inmobiliario. 

 

Fuentes consultadas: 

Baltazar Caballero, Jorge L. (2003). Sistematización de los procesos de inscripción y publicidad registral. Biblioteca Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú, https://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/tesis/ingenie/baltazar_c_j/Baltazar_indice.htm 

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (2010). Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidadhttps://www.researchgate.net/publication/289374728_Bases_para_una_Estrategia_Iberoamericana_de_Interoperabilidad 

Comité Permanente del Catastro en Iberoamérica (CPCI) (2006). Declaración del Catastro en Iberoamérica, http://www.catastrolatino.org/documentos/Declaracion_Catastro.pdf 

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) (2020). Resolución Conjunta IGAC N° 1101 y SNR N° 11344 de 2020. Establece los lineamientos para la aplicación de procedimientos catastrales con efectos registrales, https://igac.gov.co/es/contenido/resolucion-conjunta-igac-1101-snr-11344-de-2020 

Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) (1990). IEEE Standard Computer Dictionary: A Compilation of IEEE Standard Computer Glossaries. New York, NY. Citado en: https://es.wikipedia.org/wiki/Interoperabilidad 

International Property Registries Association (IPRA-CINDER) (2018). Conclusiones del XXI Congreso Internacional de Derecho Registral, Cartagena de Indias, Colombia, Mayo de 2018, http://ipra-cinder.info/conclusiones-del-xxi-congreso-de-colombia/ 

Moisset de Espanés, Luis (2003). Publicidad Registral. Tercera Edición. Zavalía Editor, Buenos Aires. 

Plataforma digital única del Estado Peruano (2022), Decreto Supremo N° 005-2006-JUS que aprueba el Reglamento de la Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios – Ley N° 28.294, https://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/94/PLAN_94_DS%20N%C2%BA%20005-2006-JUS_2008.pdf 

Plataforma digital única del Estado Peruano (2022), Resolución Ministerial N° 265-2021-MIDAGRI, Reglamento de la Ley N° 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, https://www.gob.pe/institucion/midagri/normas-legales/2158438-265-2021-midagri 

Registro Nacional de Costa Rica (2022a). Catastro Nacional, Historia, http://www.registronacional.go.cr/catastro/catastro_nacional_historia.htm 

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Registro Nacional de Costa Rica (2022c). Registro Inmobiliariohttps://www.rnpdigital.com/registro_inmobiliario/ 

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