Base legal del planeamiento
La planificación del uso del suelo urbano y rural requiere como insumo básico la información catastral, y a su vez ésta se encuentra regulada en ciertos aspectos por instrumentos tales como los Códigos de Planeamiento, Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Urbano Ambientales, etc. Estos vínculos tienen un fuerte sostén teórico y práctico, tanto en la literatura profesional como en las tareas administrativas que se derivan de la elaboración de dichos corpus legales, y de su aplicación práctica y monitoreo en el tiempo.
La función de planificación del territorio tiene su base en el art. 1970 del Código Civil y Comercial (CCyC), que señala que las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo y, agrega a continuación, que el aprovechamiento y uso de la propiedad inmueble debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción. Entonces lo primero que se debe comprender es que cualquier norma de planificación del espacio territorial de una jurisdicción implica, en primera instancia, conocer cómo se ejercen los derechos de las personas en el territorio expresados en forma de parcelas. Esto es porque las regulaciones urbanísticas son aplicables y se hacen cumplir precisamente a nivel de parcela. Sobre dicho objeto se establecen las referidas limitaciones al dominio, sobre las cuales se debe tener en cuenta que las personas pueden usar y disponer de su propiedad pero de conformidad a las leyes que reglamentan su ejercicio, dado que ningún derecho reconocido constitucionalmente tiene el carácter de absoluto.
Lo que el legislador busca con ello es armonizar lo individual con lo social del derecho de propiedad. Cabe aclarar que las limitaciones o restricciones al dominio pueden establecerse con un fin de interés público, en cuyo caso son establecidas por el derecho administrativo; o de interés privado, como las que regulan las relaciones de vecindad, situación en que se encuentran reguladas por el derecho civil (CCyC), siendo supletorias a las normas administrativas. Las mencionadas restricciones son generales y de aplicación general para todos los propietarios por igual, por ejemplo, un factor de ocupación de suelo (FOS) es aplicable a todas las parcelas de una determinada zona del planeamiento urbano. Además son de naturaleza permanente, obligatoria, ilimitadas en número y tipo, y no son motivo de indemnización alguna pues tienen como finalidad determinar los límites dentro de los cuales debe moverse el ejercicio normal del derecho de propiedad (Mariani de Vidal, M. & Abella, A., 2016).
Relaciones entre las funciones del catastro y el planeamiento
Un primer ejemplo que se puede tomar es el momento de elaborar o actualizar un Código, Plan de Ordenamiento, etc., situación en la que es necesario identificar la morfología de las áreas urbanas, periurbanas y rurales, junto a un detalle del stock de construcciones y sus parámetros como la superficie, el destino, la tipología constructiva, antigüedad, número de pisos, y la distribución espacial y poblacional. De esta manera es posible hacer un diagnóstico del ambiente edificado y su relación con la estructura parcelaria para identificar patrones geoespaciales, fundamentalmente saber cómo se expande la mancha urbana y evaluar su grado de compactación. Asimismo este ejercicio permite identificar las zonas con usos predominantes, mixtos, especiales, de expansión urbana, de baja densidad, áreas vacantes, de usos especiales, de riesgo de inundación, geológicos, etc., y de protección ambiental, entre otras, que permiten delinear un conjunto de usos del suelo e indicadores urbanísticos sectorizados para regular el crecimiento ordenado y sostenible de las ciudades.
Pero todo ello nos lleva a considerar el contenido, la estandarización y actualidad de la información catastral y territorial adicional, lo que en principio trae aparejado lo siguiente: 1) poner el foco en aquellos atributos que pueden hacer una diferencia importante a la hora de realizar el análisis de los datos geoespaciales; 2) incorporar los asentamientos informales en una capa de datos independiente y de modo que permita su integración con la información catastral; 3) atender los aspectos de interoperabilidad para facilitar la colaboración y cooperación interna e interinstitucional; y 4) mantener lo más cercano a la realidad el medio construido, dadas la ejecución de obras sin permiso y el alto grado de dinamismo característico de las zonas periurbanas.
Para la primera cuestión, la incorporación del uso (ejs: residencial, comercial, industrial, educativo, agropecuario, forestal, etc.) a la tabla de atributos de parcelas o edificios, la anexión de la existencia de servicios públicos (ejs: agua, luz eléctrica, cloacas, etc.) por frente de manzana o por eje de calle, y la gestión adecuada de la antigüedad de las construcciones, constituyen una contribución significativa para los procesos de estudio y monitoreo de los instrumentos de planeamiento. Para el segundo tema, disponer información de los asentamientos informales parte de reconocer situaciones de hecho que no pueden soslayarse en la gestión urbana porque forman parte de la ciudad, por lo que es necesario desarrollar políticas de acondicionamiento y regularización de esas áreas a fin de mejorar su hábitat y promover su integración socio-espacial. Para el tercer aspecto, es indispensable tener en cuenta variables técnicas como el marco de referencia, la georreferenciación, el uso de formatos estándares y los metadatos; además de variables institucionales como la carencia de políticas, cultura administrativa y marco legal para compartir e integrar datos a través de sistemas y plataformas organizacionales. En cuanto al último punto, en la actualidad es necesario innovar en los procesos de captura de datos, desarrollando soluciones de aprendizaje automatizado para la extracción de construcciones y detección de cambios, a partir de datos LIDAR, mosaicos de ortofotos aéreas o imágenes satelitales de alta resolución.
Por otro lado, los Códigos, Planes de Ordenamiento, etc., tienen un impacto directo en el catastro en todo lo relacionado a la subdivisión del suelo, ya que para cada zona se estipula una tipología parcelaria (frente y superficie mínima) que se debe respetar, así como anchos de calles y áreas reservadas para espacios verdes y/o equipamiento comunitario, todo lo cual tiene una incidencia directa en los respectivos diseños de proyectos de urbanización y resultantes planos de mensura con fraccionamiento que se registran en el organismo catastral.
Los programas para incrementar la oferta de suelo urbanizado destinados a personas que necesitan adquirir una parcela con destino a vivienda única, constituyen una política activa para evitar la propagación de los asentamientos informales, y son un ejemplo singular para el que se requiere el apoyo concurrente de la función catastral y de planificación, dado que es necesario identificar parcelas que cumplan con determinados requisitos de ubicación, superficie, integración con el entorno, compactación de la trama urbana, acceso a servicios, libre de riesgos y que se encuentren ubicados en zonas que admitan usos de suelo y densidades compatibles con programas habitacionales de interés social.
Otro tema importancia es la recuperación del valor agregado a los inmuebles que tiene como origen fuentes distintas a la inversión directa de los propietarios, casos que ocurren cuando el Estado realiza inversiones en infraestructura (ejs.: nuevos equipamientos comunitarios, contribución por mejoras, etc.) o cambios en las normas urbanísticas (ejs.: cambio de uso del suelo de rural a urbano, en la densidad, en la altura máxima de los edificios multifamiliares, etc.) que repercuten en un incremento del valor de la tierra. La diferencia entre los valores actuales y posteriores a las citadas mejoras y cambios es conocida como plusvalía, pero para que esa diferencia de valor se pueda establecer correctamente es preciso atender y fortalecer el aspecto económico del catastro, lo que implica crear y mantener observatorios del mercado inmobiliario y aproximar la valuación catastral -que constituye la base de cálculo del impuesto inmobiliario- a los valores de mercado.
Actualmente es muy importante que los instrumentos de planeamiento se coordinen con las políticas de gestión de riesgos. Por ejemplo, una capa temática sobre el tema contribuye a evitar la urbanización del suelo en lugares inadecuados como aquellas parcelas ubicadas total o parcialmente en zonas con riesgo geológico, ambientalmente sensibles y/o inundables. Y cuando los desastres ocurren y hay desplazamientos forzados, la información catastral y registral y de los ocupantes de hecho, permiten proteger los derechos de propiedad y la posesión de las personas y viviendas afectadas y asignar correctamente las ayudas económicas para comenzar la reconstrucción. De manera que conocer que tienen las personas, dónde y cuál es su valor, hace posible evaluar adecuadamente los daños que han sufrido.
La realización de infraestructuras como las redes de agua, cloacas, electricidad, gas, fibra óptica, desagües pluviales, protección de cauces, canales de riego, instalación de antenas de telecomunicaciones, etc., que son indispensables para el funcionamiento de la economía, el desarrollo de los espacios habitables y la producción del suelo rural, son cuestiones que atraviesan el desarrollo del territorio del que no puede estar disociado el planeamiento que, con su mirada integral, evita las soluciones fragmentadas orientando armónicamente los procesos de crecimiento. El despliegue de los proyectos de las intervenciones públicas, requiere el auxilio del catastro y el registro para identificar las parcelas afectadas y sus propietarios e identificar las áreas de afectación para la constitución de servidumbres o la realización de procedimientos expropiatorios según corresponda. A su vez, dichos procedimientos legales producen sus efectos que deben ser registrados en los catastros, que conforman el correlato de la ubicación geoespacial de las obras tal como han quedado plasmadas en el territorio.
Otros aspectos a tener en cuenta son el mantenimiento del entorno natural y la multifuncionalidad del paisaje y la protección de los ecosistemas, para lo cual los asentamientos humanos deben guardar un equilibrio con el entorno natural. Esto se logra generalmente estableciendo áreas verdes, zonas de recreación, zonas de protección ambiental o reservas naturales, por medio de restricciones al dominio que impactan en el ejercicio pleno del derecho de propiedad para salvaguarda de los derechos colectivos. De este modo, las regulaciones de este tipo permiten la protección de dichos espacios y recursos vitales como, por ejemplo, las nacientes y los cauces de ríos y arroyos, las áreas de conservación de la vegetación autóctona o bosque nativo, etc. Y nuevamente, para la instrumentación de dichas medidas es indispensable el apoyo de la información catastral y registral. Es para destacar que cuando se trata de restricciones al dominio relacionadas con normas de protección y preservación del medio ambiente, los Registros de la Propiedad han establecido una resolución para inscribir los documentos administrativos, judiciales o notariales en el que consten restricciones o límites al dominio de carácter ambiental impuestos por normas nacionales, provinciales o municipales (Consejo Federal de Registros de la Propiedad Inmueble, 2002).
Pero además no debemos perder de vista que la expresión más clara de los efectos del planeamiento en el catastro, está plasmada en el art. 1° de la Ley Nacional de Catastro n° 26.209 que establece que los catastros son los registros públicos de los datos concernientes a objetos territoriales legales de derecho público y privado de una jurisdicción, precepto que se ha inspirado en la Declaración 1 del documento Catastro 2014, que hace referencia a la inclusión de las restricciones al dominio en el interés público que, en un sentido más amplio, refiere al registro de la situación legal completa del territorio (Kaufmann J. & Steudler D., 1998). Esto va en la línea de observar el cumplimiento de los principios de inscripción, especialidad y publicidad, como el que se ha indicado para las restricciones al dominio de carácter ambiental, que tienen efecto en los asientos registrales y registros catastrales de los inmuebles afectados.
Comentarios finales
El planeamiento es una actividad que implica regulaciones al ejercicio del derecho de propiedad, por lo que es fundamental la identificación de los sujetos de derecho a quienes aplica, conectados por el catastro a una ubicación en el territorio. Es por ello que el diseño y la aplicación práctica de los instrumentos normativos requiere conocer cómo se despliegan los derechos en el territorio, y asimismo las cargas y/o gravámenes que lo afectan (ej: restricciones relacionadas con las aguas públicas, ambientales, servidumbres administrativas de obras troncales, etc.) en cuanto sea pertinente su consideración en las normas de subdivisión del suelo, cuya fiscalización es responsabilidad de los gobiernos locales.
Por otro lado, hemos observado la necesidad de atender algunos aspectos que hacen a una mejor aprovechamiento de la información catastral como capa de referencia para el planeamiento, que implica realizar algunos esfuerzos para adecuar una parte mínima de su contenido que, sin embargo, tiene el potencial de hacer una gran diferencia en los estudios territoriales. Con esto queremos decir que tiene que verse más allá de lo que puede aportar el parcelario continuo, y pasar la lupa por el ambiente construido, los usos actuales, los valores de la tierra y las construcciones, la infraestructura de servicios y la informalidad en la ocupación del suelo, todo lo cual tiene el potencial de abrir nuevos caminos para explorar y hacer aportes sustantivos a la investigación de las dinámicas territoriales y la regulación del desarrollo y crecimiento de las áreas urbanas y rurales.
Fuentes consultadas:
Kaufmann J. & Steudler D. (1998). Catastro 2014 – Una visión para un Sistema Catastral futuro, https://www.fig.net/resources/publications/figpub/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf
Consejo Federal de Registros de la Propiedad Inmueble (2002). Restricciones al dominio de carácter ambiental. Registración. Publicidad. XXXIX Reunión Nacional de Directores de Registros de la Propiedad Inmueble, Trelew, noviembre de 2002, http://www.rpba.gob.ar/files/Normas/2002/RNDRP/RNDRPI-2002-7.pdf
Mariani de Vidal, Marina & Abella, Adriana (2016). Derechos reales en el Código Civil y Comercial – Tomo 1. Ed. Zavalía.
República Argentina (2007). Ley Nacional nº 26209, Ley Nacional de Catastro, http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124298/norma.htm
República Argentina (2015). Código Civil y Comercial de la Nación.
República Argentina, Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría de Integración Socio Urbana (2023). Registro Nacional de Barrios Populares que reúne información sobre villas y asentamientos de Argentina, https://www.argentina.gob.ar/desarrollosocial/renabap
