Distintas formas de ver a los Catastros

Este artículo propone considerar el conjunto de características, funciones y procesos que pueden atribuirse a un Catastro moderno, que van más allá del análisis de definiciones formales. Una de las mejores formas de realizar una evaluación que abarque todos los alcances y significados que puedan aplicarse al término Catastro, es la de observar a estos organismos desde distintos puntos de vista, a fin de aportar una visión integral de la institución y de su rol en la sociedad.

Para cada punto de vista, se destacan los elementos principales que constituyen la razón de ser cada uno, junto a una serie de aspectos específicos que permiten delinear su contenido.

Catastro como institución

Las instituciones son creadas por ley para desarrollar determinadas labores técnicas, jurídicas, culturales, científicas, sociales y económicas. El marco institucional administra y establece para las organizaciones distintos mandatos para el cumplimiento de fines sociales. Las organizaciones se crean como consecuencia de este marco, en la que cada una de ellas tiene asignadas determinadas funciones sobre algunas de las labores mencionadas.

De ello surgen como elementos principales tres elementos interrelacionados e interdependientes: el marco institucional, la legislación catastral y el mandato que de ésta proviene. 

Los tres aspectos que se desprenden de estos elementos principales son: 

• El aspecto organizacional, que tiene foco en la estructura interna de la organización, junto a las relaciones entre las diferentes partes (departamentos / sub-direcciones, etc.), funciones y puestos de trabajo de cada una de ellas. Lo que se conoce como organigrama.
• El aspecto legal, que contiene el marco normativo de referencia basado en el derecho administrativo, los derechos reales y el derecho registral inmobiliario, y las leyes específicas que regulan a la actividad catastral, junto con sus reglamentos, disposiciones y resoluciones.
• El aspecto técnico, que se encuentra conformado por todo lo relacionado con los métodos de captura de datos, georreferenciación, levantamientos catastrales, normas de mensuras (o de agrimensura, levantamiento predial, etc.), manuales de valuación catastral y controles de calidad.

Catastro como registro

Este enfoque es el más conocido y utilizado, y coloca al Catastro como registro público regulado y controlado por la Administración Pública a los fines de dar publicidad formal sobre las parcelas y otros objetos territoriales de derecho público y privado (OTLs). Las características de cada registro catastral dependen del ordenamiento jurídico de cada país, algunos son registros administrativos y otros jurídicos.

La diferencia entre ambos radica en que los primeros ejercen funciones divulgativas y cognoscitivas, y los segundos además de desplegar las referidas funciones, son aptos para crear presunciones jurídicas que admiten prueba en contrario (iuris tantum) o presunciones que se consideran verdaderas por lo que no admiten prueba en contrario (iuris et de iure).

La gran mayoría de registros catastrales se encuentran enrolados dentro de los que admiten prueba en contrario, por lo que se los denomina registros no convalidantes. Por ejemplo, el art. 7° de la ley 26.209 de Argentina es bien claro al respecto cuando señala que la registración no subsana ni convalida los defectos de los documentos.

Dentro del esquema registral, hay que destacar que los Catastros en su rol de coordinación y complementación con los Registros, atienden a la definición de los objetos que forman parte de una relación jurídica, a efectos de generar seguridad y transparencia en el tráfico de bienes inmuebles. En la Ley 17.801 de Argentina, el principio de especialidad está consagrado desde el momento en que el objeto del derecho real ingresa al Registro por medio de la matriculación (Moisset de Espanés, L., 2003).

Ahora bien los objetos a que se hace referencia, son los mismos que constituyen las unidades de registro en un Catastro: las parcelas y otros OTLs, y éstos son precisamente los elementos en los que se centra este enfoque y que disponen de los siguientes aspectos informativos: 

•          Físico o geométrico, relacionado con la ubicación espacial, dimensiones y superficie.
•          Jurídico, asociado con las personas que tienen derechos sobre las unidades de registro.
•          Económico, vinculado con el valor catastral asignado a cada inmueble.

El registro de documentos en sede Catastral produce efectos que dan cabida a la referida publicidad formal, la cual se hace efectiva a petición de los interesados de manera presencial o por intermedio de un servicio web, y se materializa a través de informes, certificados, copias de documentos, y datos digitalizados. Como ejemplos más comunes podemos mencionar el folio parcelario, el certificado catastral, la copia de planos, y la copia de registros de la base de datos catastral en formato digital.

Catastro como sistema de información

Este punto de vista comenzó a emerger cuando los Catastros abandonaron el formato papel y los procesos manuales para adoptar la forma de Sistemas de Información Territorial o Catastral (SIT / C). La primera ola de digitalización comenzó por los datos alfanuméricos, a la que luego se sumaron los datos espaciales o gráficos, hecho que sucedió recién con la maduración de la tecnología de Sistemas de Información Geográfica (SIG) hacia fines de la década de 1980.

De acuerdo a una definición formulada por la Federación Internacional de Agrimensores (FIG) un Sistema de Información Territorial es una herramienta para la toma de decisiones legales, administrativas y económicas y una ayuda para el planeamiento que consiste, por un lado, de una base de datos conteniendo información territorial espacialmente referenciada para una determinada área, y por otro lado, los procedimientos y técnicas para la captura sistemática, actualización, procesamiento y distribución de los datos, la base de un SIT es un sistema de referencia espacial uniforme para los conjuntos de datos en el sistema, lo cual además facilita la vinculación de los datos dentro del sistema con otros datos relacionados al territorio (Citado en Larsson, G., 1991). 

De esa definición, interesa destacar lo siguiente:

• La referencia a una base de datos, que es el repositorio dónde se registra y almacena la información catastral sobre la base de un modelo de datos.
• Los datos o información territorial espacialmente referenciada, que en términos más modernos podemos equiparar a datos georreferenciados.
• La distribución de los datos que se relaciona con la política de datos, que define su disponibilidad, acceso y despliegue de servicios.
•  El sistema de referencia uniforme, que no es otra cosa que el marco de referencia geodésico, que constituye el apoyo posicional sobre el cual se crean los datos catastrales digitales de forma continua sobre el territorio.

Podemos ver entonces como surgen claramente cada uno de los aspectos mencionados para este enfoque, aclarando que los servicios están relacionados con la distribución de los datos. Con la digitalización fue posible que los datos catastrales comenzaran a circular, primero entre sistemas de la administración pública y luego en la red, hecho que dio lugar al desarrollo de servicios de visualización y posteriormente a oficinas virtuales en internet. 

Este enfoque nos aporta además una nueva forma de organización integral, en dónde los diferentes conjuntos de datos se almacenan en una estructura de capas, cada una con su tabla de atributos asociada. Si bien estas capas son independientes, se encuentran relacionadas entre sí porque todas comparten la misma referencia posicional (marco de referencia geodésico común), lo cual permite una correcta superposición entre las mismas y que a su vez pueden gestionarse en forma separada. 

Catastro como procesos

Es importante comprender los procesos de un catastro para ver cómo es su funcionamiento. Los procesos definen la forma en que se gestionan los datos y qué requisitos previos deben cumplir para ser registrados. Cualquier mejoramiento del sistema catastral requiere un análisis de los procesos (Navratil, Gerhard & Frank, Andrew, 2004).

Por otro lado, una de las características más salientes de los datos catastrales es que están en un Perpetuum mobile, en el sentido que tienen un alto porcentaje de cambios. Esta es otra de las cuestiones por la que es indispensable tener correctamente diseñados los procesos, con el fin de contribuir a generar una parte de la sostenibilidad para mantener al día los datos. Después de todo, un Catastro que no puede mantenerse actualizado pierde su valor y utilidad. 

Aquí tenemos como elemento principal una serie de aplicaciones, que son pequeños programas que tienen funcionalidades específicas para ejecutar tareas relacionadas con las altas, bajas y modificaciones de los datos gráficos o espaciales y datos alfanuméricos o atributos a las diferentes capas de datos que integran el SIT / C.

Lo usual es que estas herramientas se dividan modularmente de conformidad a la finalidad de cada una, por ejemplo, mantenimiento de parcelas y otros OTLs, mantenimiento de mejoras o construcciones, mantenimiento de calles (ej: ejes de calle con atributos de nombre, altura, existencia de servicios públicos, valor unitario del suelo, etc.), dónde cada una permite editar la geometría de los objetos, modificar sus atributos, actualizar los cambios realizados en cada sesión de edición, y actualizar la base de datos dando de alta a los cambios realizados, previa validación de los datos modificados.

Dicha validación es un control de calidad destinado a mantener la integridad de la información en la base de datos, siendo usual que cada módulo trabaje sobre las capas espaciales y tablas de atributos de manera temporal y, que una vez finalizadas las operaciones y realizada la validación, guarde los cambios definitivos en la base de datos.

Como ejemplo característico de este tipo de procesos mencionamos la subdivisión o fraccionamiento de parcelas. En los países dónde es obligatorio la presentación de plano (de mensura, catastral, predial, de agrimensura, etc.) como condición para la modificación o creación de parcelas, previo a su carga se controlan: los cierres de cada polígono; se aplican las relaciones topológicas para verificar que no existan superposiciones o huecos entre los mismos; que en la tabla de atributos no queden valores nulos; y que a cada nuevo registro creado tenga su identificador o nomenclatura catastral cargada y no esté repetida.

Catastro como infraestructura

En principio tenemos que aclarar a que nos referimos con el término infraestructura. El ciudadano común tiende a pensar en las rutas, en las líneas de transmisión de energía eléctrica, en las redes de fibra óptica, digamos en una serie de estructuras físicas que facilitan la vida de las personas, el comercio y la comunicación social. En esa misma línea nos lleva la definición de diccionario, señalando que es una estructura que sirve de base de sustentación a otra (RAE, 2020). Es decir que podemos ver a las infraestructuras como un prerrequisito para que algo funcione, en este caso la sociedad.

Pero además de las infraestructuras físicas, existen otras infraestructuras como las instituciones, que cumplen el papel señalado precedentemente. Si nos centramos en la valoración política, las primeras concentran un interés desmesurado a pesar que los Catastros son la base en la que se apoyan, tanto el diseño como la construcción de las infraestructuras tangibles o visibles por todos. Por otro lado, no puede quedar fuera de este análisis, la consideración del hecho que los bienes inmuebles y las construcciones representan generalmente entre la mitad y las tres cuartas partes de la riqueza de un país.

En el artículo titulado Administración del Territorio contemporánea: la importancia de ser infraestructura (Bennet, R., et. al., 2012), sus autores han realizado una evaluación de varios sistemas como infraestructura crítica, de la cual surgen con mayor peso los criterios de seguridad económica y de seguridad social (incluyendo la salud y seguridad públicas), hecho que deja bien a las claras esa idea de organización que sirve de sustento para el funcionamiento armónico de una gran cantidad de actividades humanas.

En el terreno práctico, la idea de Catastro como infraestructura emerge a partir de dos elementos principales: una el Gobierno Abierto y otra las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs). Ambas iniciativas se encuentran atravesadas por los mismos principios rectores: transparencia, participación y colaboración. Los cambios en la Administración Pública (AP) para alcanzar el objetivo de ser un Gobierno Abierto pasan por un cambio cultural, cambio en los procesos, cambio en la organización y cambio en las formas de relación (Calderón, C. & Lorenzo, S., coord.., 2010).

Desplegar una política comprometida como los principios de un Gobierno Abierto e IDEs, requiere la disposición de instrumentos técnicos como legales. Cuando los datos catastrales salen del sistema organizacional que los administra para integrarse con datos espaciales de otros organismos (ejs: vialidad, recursos hídricos, medio ambiente, etc.), se requiere la utilización de estándares como una manera de facilitar su interoperabilidad e integración con las capas de datos provenientes de otras fuentes. De esta manera, estos recursos se convierten para los ciudadanos en una plataforma de servicios de visualización de datos espaciales o de geolocalización.

En cuanto al marco legal, en estos últimos años se han ido desarrollando una voluminosa cantidad de Resoluciones,Disposiciones y Decretos a nivel nacional como a nivel provincial  tendientes a la creación de IDEs y a regular su funcionamiento. Además se ha establecido una política pública que ha ampliado el acceso y la disponibilidad de datos, en formatos de archivo procesables por máquinas, que permiten su reutilización para la generación de valor social agregado. De esta manera, se ha pasado de un modelo de servicios de visualización a otro de servicios de descarga de datos, que se complementan y retroalimentan mutuamente. Al respecto, en Argentina se dispone de la Ley 27.275, conocida como de Acceso a la Información Pública que ha abierto el camino de los datos abiertos.

El aspecto de la Sociedad Digital puede examinarse desde el cambio en las formas de relación entre la AP y los ciudadanos, en las que la expansión del uso de las tecnologías digitales ha modificado nuestro modo de relacionarnos con los gobiernos, como en las formas de acceder a fuentes de información. A esta situación hay que agregar la instrumentación de sistemas de gestión documental electrónica y firma digital, que posibilitan los trámites de inicio a fin sin papeles, lo cual permite ver a los Catastros cumpliendo su cometido dentro de la infraestructura institucional de un Gobierno Abierto. 

Fuentes consultadas:

Bennet, R., Tambuwala, N., Rajabifard A., Williamson I. & Wallace J. (2012). Contemporary Land Administration: the importance of being infraestructure. FIG Working Week 2012, Roma, Italia, Mayo de 2012, https://ris.utwente.nl/ws/portalfiles/portal/31012714/Bennett2012contemporary.pdf

Calderón, César & Lorenzo, Sebastián (coordinadores) (2010). Open Government / Gobierno Abierto. Capital Intelectual, Buenos Aires.

Moisset de Espanés, Luis (2003). Publicidad Registral. Tercera Edición. Zavalía Editor, Buenos Aires.

Navratil, Gerhard & Frank, Andrew (2004).  Processes in a cadastre. International Journal on Computers, Environment and Urban Systems 28, no. 5, págs. 471-486.

Larsson Gerhard (1991). Land Registration and Cadastral Systems. Tools for Land Information and Management. Longman Gruop Limited UK.

Real Academia Española (2020). Diccionario en línea, https://dle.rae.es/infraestructura

República Argentina (2007). Ley Nacional N° 26209, Ley Nacional de Catastro, ttp://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124298/norma.htm