La georreferenciación en los catastros

 Introducción 

Por medio del presente artículo, se ofrece un repaso a los avances ocurridos en los catastros de la región a nivel de la integración de la documentación gráfica catastral a los marcos de referencia geodésicos. Dentro de este tema se presentan las siguientes variantes según se encuentre relacionado con: i) aspectos cartográficos, o con ii) aspectos referentes a la definición de los objetos a los que aplican derechos de propiedad o derechos de expresión territorial en general. Lógicamente que ambos enfoques pueden aparecer conjugados, atendiendo fundamentalmente a las diferencias entre formación y mejoramiento de la parte gráfica o geoespacial de la base de datos con respecto al mantenimiento de la información catastral.

Para ampliar o detallar estos aspectos digamos que se puede tratar del desarrollo del marco espacial para formar un mapa catastral continuo, o bien para mejorar la exactitud posicional de uno existente, mientras que el segundo enfoque apunta a la inclusión de la georreferenciación en la documentación catastral (planos de mensura, planos perimétricos, planos de agrimensura, levantamientos planimétricos prediales, mensuras catastrales, etc.).

En los dos primeros casos, se trata de un trabajo de ubicación masivo y aproximado en el continuo del territorio de las parcelas y otros objetos territoriales legales que, partiendo de la digitalización de planos antecedente y con el apoyo geométrico de puntos de control medidos en el terreno o mosaicos de ortofotos o imágenes satelitales de alta resolución, posibilita ir armando como un “rompecabezas” la base geoespacial del catastro y mejorando en forma continua la calidad del aspecto posicional de la misma.

El último caso, apunta a la georreferenciación de inmuebles en forma individual, ajustada a estándares y procedimientos establecidos por las normas catastrales de cada jurisdicción o país. Estos procesos están dirigidos principalmente al registro de los cambios en la configuración geométrica de las parcelas por subdivisión, unificación, redistribución, etc.. En la siguiente figura se incluye un gráfico explicativo del rol del marco de referencia en cada una de las variantes y objetivos para cada uno de los casos mencionados.

Variantes de la georreferenciación en catastro

Por otro lado, los conocimientos asociados a estas tareas son indisociables del contexto al cual se debe aplicar, lo cual nos fuerza a ver al catastro como un sistema socio-técnico (Stubjkaer, E., 2006), dónde los elementos sociales como la codificación que regula al derecho de propiedad inmueble, la legislación catastral y las normas reglamentarias deben confluir armónicamente con los elementos técnicos, como la geodesia y la combinación entre la topografía clásica y el posicionamiento satelital GNSS para cumplir con los objetivos y funciones derivadas de los mandatos institucionales. 

Siendo que la georreferenciación puede verse como una interpolación de las coordenadas definidas por un marco de referencia, su existencia resulta indispensable y es inherente a todas las actividades asociadas con la determinación de la posición, captura, integración, uso e interoperabilidad de datos geoespaciales.

El marco de referencia  

En la geodesia actual se diferencian los conceptos de sistema y marco, siendo el primero un conjunto de convenciones y variables geométricas y físicas, como la posición del origen y orientación de los ejes de coordenadas, la escala, unidad de medida junto a la evolución del sistema en el tiempo. A través de dichos acuerdos es posible definir con sentido universal la posición de los objetos situados sobre la superficie terrestre. 

Por otro lado, el marco de referencia constituye la materialización del sistema de referencia por medio de mediciones, a través de un conjunto de puntos y/o instrumentos que forman una red, cada uno con sus coordenadas geocéntricas tridimensionales y geodésicas dadas convencionalmente.  

Desde el punto de vista de los usuarios, el marco de referencia puede verse como un catálogo de puntos con sus coordenadas precisamente definidas, una infraestructura compuesta por mojones y/o estaciones GNSS permanentes, un conjunto aplicaciones web, herramientas, metadatos y archivos de observación, que permiten acceder o vincularse al mismo a fin de georreferenciar los objetos de interés.  

Relación entre sistema de referencia y marco de referencia

Los marcos de referencia actuales son geocéntricos y se caracterizan por: 

• tener alcance mundial,
• estar realizado en base a técnicas geodésicas espaciales,
• ser tridimensionales, y
• estar referidos a una época de referencia determinada, dado que la superficie terrestre se encuentra sujeta a variados movimientos de la corteza terrestre.

Dichos movimientos son ocasionados por la deriva continental, variaciones temporales del clima, efectos hidrológicos o discontinuidades por efectos sísmicos (Drewes, H. et. al., 2011), por lo cual las coordenadas son válidas para un momento determinado de tiempo, usualmente coincidente con la fecha media de la campaña en que se realizaron las observaciones GNSS para definir un determinado marco.

El Marco de Referencia Terrestre Internacional (ITRF) es la red global que materializa el Sistema de Referencia Terrestre Internacional (ITRS). En sus diferentes realizaciones, el ITRF incluye las posiciones de las estaciones junto a sus velocidades, parámetro que expresa el cambio de las coordenadas en función del tiempo (ej: mm/año).

El ITRF se encuentra implementado en el continente a través del Sistema de Referencia Geocéntrico para las Américas (SIRGAS), que constituye la base posicional a partir de la cual se han desarrollado las redes e infraestructuras geodésicas en la gran mayoría de países de la región. 

SIRGAS dispone básicamente de las siguientes realizaciones (SIRGAS, 2022): 

• SIRGAS95, cuyas posiciones se refieren al ITRF94, época 1995.4;
• SIRGAS2000, cuyas posiciones están relacionados al ITRF2000, época 2000.4; y
• Red SIRGAS de operación continua, que es una red de estaciones GNSS permanentes que ofrece coordenadas semanales instantáneas y soluciones multianuales del marco de referencia, vinculadas al ITRF en uso al momento en que son procesados los datos de observación GNSS. 

Red SIRGAS-CON, actualizada a marzo de 2022. Fuente: https://www.sirgas.org/es/sirgas-realizations/sirgas-con-network/

En la figura precedente, los puntos verdes son los correspondientes a las estaciones que conforman la red regional americana, y los puntos rojos a las estaciones de la red global del IGS (International GNSS Service), que es una organización científica voluntaria compuesta por más de 200 organismos de investigación que producen datos para respaldar la realización del marco ITRF (IGS, 2022). 

Las diferentes realizaciones del mismo se encuentran relacionadas por medio de parámetros de transformación, a lo que hay que sumar la reducción de las coordenadas a la misma época de referencia. Dicha reducción puede aplicarse de dos maneras: i) para el caso de estaciones SIRGAS de operación continua con más de dos años de observación se utilizan las velocidades calculadas en la solución multianual más reciente, y ii) para aquellas estaciones, cuyas velocidades no están incluidas en dichas soluciones, se utiliza el Modelo de Velocidades SIRGAS. Las diferentes realizaciones de SIRGAS, reducidas a la misma época de referencia, son compatibles en el nivel de centímetros (SIRGAS, 2022).

Catastros y marcos de referencia

Tomando en consideración el cambio de las coordenadas en función del tiempo, se presentan una serie de cuestiones que deben enfrentar los organismos catastrales, relacionados con la gestión de los marcos de referencia de los cuales dependen las coordenadas, sea sobre el aspecto posicional de la base de datos catastral en su conjunto, como de la documentación de los límites de los inmuebles que definen el contenido material de los derechos de propiedad, que podemos considerarlo extensivo a otros derechos que se ejercen en el territorio.

En ese sentido, si tenemos en cuenta que la función de las coordenadas puede servir al doble propósito de determinar la posición de los vértices o esquineros de los inmuebles y, según sea el caso, de replantearlos o restituirlos, se genera una tensión entre los aspectos técnicos y legales. Esto se da porque los derechos –en principio- son perpetuos o pueden ejercerse durante mucho tiempo, en tanto que la vida de las coordenadas puede durar solo unas décadas o ser aún más corta ante impredecibles terremotos u otros procesos geológicos. 

El impacto de las deformaciones de la superficie terrestre es muy dispar según la zona en la que se encuentren materializados los marcos de referencia. Por ejemplo, en el este de Argentina, Brasil y Uruguay, dónde la placa es más estable, el marco y sus coordenadas pueden mantenerse por mucho tiempo; pero es muy diferente en la región andina y en el caribe, que son zonas más inestables por estar situadas en regiones inter-placa y por consiguiente más susceptibles de producir eventos sísmicos.   

Placas tectónicas. Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/Placa_tect%C3%B3nica

Para la primera situación, las deformaciones son continuas y se acumulan en el tiempo, por lo que sus efectos resultan despreciables en cuanto a la incertidumbre relativa de los levantamientos parcelarios y su alcance a pequeñas áreas del territorio. No obstante, esas deformaciones pueden traer consecuencias a largo plazo, cuando se producen actualizaciones del marco de referencia y en la consecuente gestión del cambio de sus coordenadas.

Para la segunda situación, varios terremotos ocurridos en Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Costa Rica, etc., producen desplazamientos co-sísmicos que son aquellos que se generan durante el sismo y relajaciones post-sísmicas que suceden luego de ocurridos los terremotos. Estos cambios se determinan a través del análisis de las series temporales que ofrecen las redes de estaciones GNSS permanentes, que vienen registrando las velocidades en el período previo al evento o inter-sísmico. A partir del análisis de esas tres etapas, es posible modelar la deformación de la corteza y el cambio de las coordenadas antes y después de ocurridos estos eventos, de modo de actualizar en todo o en parte el marco de referencia. Un ejemplo explicativo de estos procesos, puede ser consultado en el siguiente enlace. 

Lo señalado precedentemente, pone de manifiesto la necesidad de desarrollar intercambios entre los organismos encargados de administrar la infraestructura geodésica (generalmente institutos geográficos) y los catastros, como una manera de abordar los cambios en los marcos de referencia y los parámetros matemáticos que permitan relacionarlos, todo lo cual tiene consecuencias en el correcto empleo del dato posicional como elemento útil para definir los límites en el terreno y, asimismo para ajustar posicionalmente las capas de datos en la base de datos catastral.

Todo esto no hace más que poner de manifiesto que los beneficios que pueden derivarse de la georreferenciación en el catastro, requieren de la compresión fundamental de la naturaleza de las coordenadas. Dada la existencia a largo plazo de los límites de los inmuebles, puede verse con claridad la necesidad e importancia que adquiere el mantenimiento físico y matemático del marco de referencia en el tiempo. 

 

Breve revisión del tema a nivel regional

A modo de organizar el tema se ha elaborado la siguiente tabla en la cual se indica país por país, el organismo con competencia para ejecutar la infraestructura geodésica, el marco de referencia en uso, la proyección cartográfica, el acceso a los datos geodésicos y la norma catastral asociada a la georreferenciación que, en varios países, no es específica sino que está incluida en disposiciones, resoluciones o reglamentaciones de  mayor amplitud.

Cabe aclarar en primer lugar que no ha sido posible incluir a todos los países de la región, porque la información de alguno de ellos no se encuentra disponible o no es accesible y, en segundo lugar, porque en aquellas jurisdicciones dónde la función catastral es atribución de los estados sub-nacionales o municipales y/o se encuentra desdoblada según se trate de áreas urbanas o rurales, no ha sido posible ser exhaustivo por lo que sólo se han incluido aquellas normas consideradas más representativas. 

La información sobre el marco de referencia se ha extraído de la página web de SIRGAS, sección redes nacionales, y las normas catastrales han sido obtenidas de los respectivos sitios web de los organismos catastrales.

La gran mayoría de los marcos de referencia se encuentran vinculados a diferentes realizaciones de SIRGAS y están materializados a través de estaciones GNSS permanentes, lo cual facilita, simplifica y confiere consistencia a los resultados de las tareas de georreferenciación, siempre que se sigan unos estándares básicos en materia de instrumental utilizado, método aplicado, tiempo de observación y procesamiento de datos GNSS, todo lo cual depende de los niveles de exactitud requeridos. 

En el ámbito de las proyecciones cartográficas, predomina el uso de la Mercator Transversa Universal (UTM) y, en todos los casos son utilizadas proyecciones conformes, que son aquellas que mantienen los mismos ángulos en el elipsoide que en la representación plana, conservando así las formas para superficies de pequeño tamaño. Sin embargo, no sucede lo mismo con las medidas lineales (y con ello las medidas de superficie) que presentan deformaciones que usualmente exceden las tolerancias utilizadas en los catastros. Es posible ampliar sobre esta cuestión en la siguiente entrada. 

Lo cierto es que muy poco se ha debatido acerca de la pertinencia de utilizar la proyección UTM en catastro, cuando la misma fue originalmente diseñada para la producción de cartografía en papel a escalas iguales o menores que 1:25.000, de manera que el impacto de las deformaciones sean despreciables pero en el plano de la percepción visual.

No obstante algunos países como Costa Rica y Guatemala, han buscado superar este inconveniente creando una proyección cartográfica “a medida”, que utiliza las mismas fórmulas matemáticas que la Mercator Transversa, pero modificando la posición del meridiano central que ha sido llevado al centro geográfico del área a representar, junto al valor del factor de escala, a fin de compensar las deformaciones y reducir significativamente la anamorfosis lineal (y superficial) en el plano de proyección.

Existen otros casos particulares como los de Brasil y Colombia. En el primer caso y para el Catastro Nacional de Inmuebles Rurales, no se utiliza una proyección cartográfica sino un sistema de coordenadas geodésico local, que es una traslación y rotación del sistema de coordenadas cartesianas tridimensionales X,Y,Z al área de levantamiento, cuya principal ventaja es que mantiene una relación natural con la realidad física.

En tanto que para el caso colombiano, se ha adaptado una proyección de tipo Mercator Transversa de origen único, siguiendo los mismos criterios que Costa Rica y Guatemala, pero con la diferencia que esos países tienen aproximadamente 3° de extensión en sentido Este-Oeste, mientras que Colombia tiene alrededor de 15° (considerando la parte insular), lo cual genera un impacto significativo en la deformación lineal. Sin embargo la idea detrás de este desarrollo fue unificar la proyección que anteriormente tenía 6 orígenes diferentes, de manera de posibilitar la representación del territorio en forma continua y sin superposiciones (IGAC, 2020).

Respecto al acceso a los datos geodésicos se observa una tendencia a su apertura, lo cual parece bastante lógico, dado que se trata de un conjunto de datos básico o fundamental entre los datos geoespaciales y que, al mismo tiempo, constituyen un prerrequisito para la georreferenciación precisa, integración e interoperabilidad de las demás capas de datos geoespaciales. 

La referida apertura no solo está relacionada con la información documental contenida en monografías o planillas de descripción de los puntos geodésicos, sino además con el acceso a los archivos de observación de las estaciones GNSS permanentes y servicios de corrección en tiempo real cuando están disponibles.

En cuanto a las normas catastrales, pueden tener un alcance masivo para formación o actualización o alcance puntual para mantenimiento pero, en cualquier caso, tienen por finalidad regular las condiciones, métodos, criterios y otras especificaciones que permitan la generación de información estandarizada para su incorporación a la base de datos catastral.

Por ello la georreferenciación presenta enfoques de los más variados, que van desde normas dónde el tema es solo una parte de las mismas hasta otras que son específicas, y desde normas que contienen procedimientos relativamente detallados para vincular las parcelas y otros objetos territoriales legales a las redes geodésicas, hasta otras que solamente indican que los vértices de las parcelas deben ser georreferenciados respecto a un determinado marco de referencia, sin ninguna otra información adicional o complementaria.

La indicación de un procedimiento puede ser ventajoso, ya que su aplicación contribuye a garantizar el cumplimiento de las especificaciones técnicas en cuanto a la exactitud posicional. Por otro lado, no deja de llamar la atención, que en algunos instrumentos legales no se indique referencia alguna a las tolerancias o exactitudes que debe observar el proceso de georreferenciación. Al respecto, debe tenerse en cuenta cuál es el ancho nominal de la incertidumbre que sea aceptable por los propietarios, de modo que éstos puedan disponer como garantía un umbral de error en el que puedan tener plena confianza en el ejercicio y reconocimiento de sus derechos.

Representación de la tolerancia e incertidumbre

Otros aspectos singulares de las normas tienen que ver con su alcance, es decir a que universo de inmuebles aplica (parcelas urbanas, parcelas rurales, loteos, etc.), y con la información complementaria que deben aportar los profesionales a la administración, que se encuentra relacionada con la presentación de archivos de observación GNSS, archivos en formatos CAD o SIG, planilla de coordenadas a incorporar en el plano, etc. 

 

Comentarios finales

Tomando en consideración la inclusión de la georreferenciación en la documentación catastral y en el hecho que en algunas leyes se trata de un elemento esencial o definitorio de los inmuebles (ver por ejemplo: Ley Nacional 26.209 de Argentina, art. 5° y Ley 10.267 de Brasil, art. 3° num. 3), se requiere considerar lo siguiente:

• el mantenimiento del marco de referencia en el tiempo para que los datos posicionales no pierdan su importancia, sea a nivel documental (ej.: planos antecedente) y a nivel de trabajo de campo para establecer o replantear límites de parcelas, zonas de seguridad de servidumbres y otros derechos de alcance territorial;
• asociado con lo anterior, disponer de parámetros de transformación que permitan relacionar las coordenadas entre el marco anterior y el actual, y que éstos sean determinados con una exactitud suficiente de modo que tengan un impacto despreciable en el nivel de confianza con el que deben determinarse las coordenadas y, por consiguiente, la posición de los límites para aplicaciones catastrales;
• los instrumentos normativos deben ser claros en los procedimientos, en los métodos y en las tolerancias en la determinación de la posición de los vértices de los polígonos que constituyen objetos de registración catastral;
• las formas de representación a través de sistemas de proyección convencionales, requiere contemplar la anamorfosis lineal y superficial derivadas de su uso, para documentar los objetos que constituyen la base material de los títulos de propiedad;
• en conexión con el punto precedente, el modelo matemático debe ser concordante o aproximarse todo lo posible a la realidad física de los inmuebles, para que sea comprensible y aceptado por las personas comunes, sean poseedores o titulares de derechos; y
• las tolerancias o intervalos de confianza en la determinación de las coordenadas, debe ser realista o adecuada a las necesidades sociales de cada país, de modo tal que brinde la suficiente seguridad en la definición de los objetos de derecho.

Bibliografía y fuentes consultadas: 

Café Geodésico (2011). Glosario de términos geodésicos, http://cafegeodesico.blogspot.com/2011/03/glosario-de-terminos-geodesicos.html 

Comisión Guatemalteca de Normas (2008). Norma Nacional para Sistemas de Proyección para Información Geoespacial para Guatemala GTM – COGUANOR NTG 211001. 

Drewes, Hermann; Sánchez, Laura; Brunini, Claudio & Mackern Virginia (2011). ¿Cómo mitigar el impacto de eventos sísmicos en los marcos de referencia?. Reunión SIRGAS, Heredia, Costa Rica, Agosto de 2011, https://www.sirgas.org/fileadmin/docs/Boletines/Bol16/Drewes_et_al_Mitigar_eventos_sismicos.pdf 

Garrido Villén, Natalia – Blog personal (2014). Redes GNSS de estaciones permanentes. CORS, https://nagarvil.webs.upv.es/redes-gnss-de-estaciones/ 

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) (2020). ABC Nueva Proyección Cartográfica para Colombia - Origen Nacional,  https://origen.igac.gov.co/docs/ABC_Nueva_Proyeccion_Cartografica_Colombia.pdf 

International GNSS Service (IGS) (2022), https://igs.org/ 

International Terrestrial Reference Frame (ITRF) (2022), https://itrf.ign.fr/ 

International Earth Rotation and Reference System Service (IERS) (2010). IERS Technical Note N° 36. Terrestrial reference systems and frames, https://www.iers.org/SharedDocs/Publikationen/EN/IERS/Publications/tn/TechnNote36/tn36_031.pdf?__blob=publicationFile&v=1 

Sistema de Referencia Geodésico para las Américas (SIRGAS) (2022),  https://sirgas.ipgh.org/ 

Stubjkaer, Erik (2006). The cadastre as a socio-technical system, http://homes.plan.aau.dk/est/Konferencer/KIITO2006/Stubkjaer_CadastreAsSocioTechnicalSystem2006print.pdf

Unidad Ejecutora, Programa de Regularización de Catastro y Registro & Instituto Geográfico Nacional (2008). El Sistema de Referencia CR05 y la Proyección Transversal de Mercator para Costa Rica CRTM05. 

Sitios web de los organismos encargados de ejecutar y mantener la infraestructura geodésica, y organismos catastrales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Trinidad & Tobago y Uruguay.

Guía Interamericana de Formalización Predial y Catastro Urbano

Este documento ha sido preparado por el Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) como Secretaría Técnica de la Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad (RICRP).

La elaboración de la Guía responde a la Resolución de Fortalecimiento de la Democracia AG/RES. 2958(L-O/20) aprobada en la quincuagésima Asamblea General de la OEA en 2020, en la cual se exhorta a los Estados Miembros a contribuir en la generación de una guía regional para apoyar la formalización predial y catastro urbano y que el DPGE brinde su apoyo para realizarla.

El objetivo de este instrumento es desarrollar unos lineamientos sobre el tema, con la finalidad de servir de ayuda a los organismos públicos de la región, tomando como base las diferentes realidades de los países, y de esa manera contribuir a acelerar los procesos de actualización de los catastros y la formalización predial urbana en las Américas. 

Es importante remarcar que a pesar que no existe una definición común sobre formalización predial en la región, el alcance más extendido para el término es el de un conjunto de procesos técnicos y legales orientados a la titulación de inmuebles para otorgar derechos de propiedad y seguridad jurídica a los ciudadanos, aunque igualmente engloba temas relacionados como la informalidad en la tenencia, formación y/o actualización del catastro y registro, programas masivos de regularización de derechos territoriales y desarrollo de políticas de acceso a la vivienda.   

El primer paso para elaborar la Guía fue realizar una encuesta regional que posibilitó la identificación de aspectos propios de la gestión catastral y registral de cada Estado, incluyendo asuntos sobre competencias institucionales, modelos de gestión, y obstáculos y recomendaciones para el avance de estas políticas públicas (DGPE, 2021). 

Los autores señalan que la encuesta ha sido respondida por 16 instituciones correspondientes a 13 países: Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, y República Dominicana. Por parte de Argentina, solo se obtuvo información del Servicio de Catastro e Información Territorial de la provincia de Santa Fe.

El análisis del relevamiento realizado y su puesta en perspectiva, ha permitido desarrollar una serie de líneas de acción estratégicas que dieron forma a la Guía, partiendo del panorama actual ofrecido por los distintos organismos regionales, y de las expectativas, las tendencias y los desafíos que presenta la gobernanza del territorio en el futuro inmediato. Los resultados de este trabajo han quedado plasmados en los siguientes 8 lineamientos (DGPE, 2021):

1. Propiciar una homogeneización en la definición de formalización predial y/o en su interpretación.
2. Establecer un esquema de gobernanza y adecuar el marco regulatorio.
3. Incrementar la cobertura catastral urbana a través de métodos flexibles, indirectos y participativos, así como concretar la interconexión catastro –registro.
4. Realizar un monitoreo que permita medición precisa y evolutiva del nivel de formalización predial y de la actualización del catastro urbano, a la vez de promover el uso de datos abiertos del territorio.
5. Desarrollar mecanismos inclusivos con enfoque de género, de gestión de riesgos y de resiliencia a nivel urbano.
6. Crear observatorios de valores inmobiliarios y modernizar los métodos de valoración masiva para potenciar el uso del impuesto predial.
7. Definir un modelo de negocio y desarrollar una gestión financiera para un mejor manejo de los recursos.
8. Definir una política pública específica sobre formalización predial.

La Guía contiene información sobre la implementación de la encuesta regional, un primer análisis de los resultados; aspectos institucionales (competencias, resolución de conflictos, marco regulatorio, etc.); aspectos de la formalización predial (políticas y estrategias, alianzas interinstitucionales, resiliencia, gestión de riesgos y cambio climático, mantenimiento de la información, obstáculos, etc.); aspectos del catastro urbano (grado de desactualización, metodología y parámetros para la integración catastral con el marco de referencia, levantamiento y mantenimiento catastral, observatorios inmobiliarios, etc.); conclusiones, recomendaciones y lineamientos; y un anexo de cuadros y gráficos relacionados con las respuestas de la encuesta.

Más allá de su objetivo principal y de sus implicancias técnicas, legales y de gestión, es posible especular que el valor adicional o principal fortaleza de esta herramienta, radique en promover apoyo político a las iniciativas o proyectos para desarrollar y/o fortalecer institucionalmente a los catastros y registros en la región.

La guía se encuentra disponible en el siguiente enlace.  

Terreno Firme: Aumentando la Resiliencia de las Comunidades a través de Mejoras en la Administración del Territorio y Sistemas de Información Geoespacial

Introducción 

Es el título de un estudio del Banco Mundial que aborda una temática sumamente relevante, ya que vincula especialmente a los sistemas catastrales y registrales con el diseño de políticas públicas destinadas a implementar estrategias para la gestión de desastres, y las consecuentes medidas tendientes a mitigar sus impactos. 

En este contexto, se define como política pública a un conjunto de acciones que comprenden una serie de etapas, fases o procesos y recursos, con el objetivo de cumplir determinados fines o metas establecidas por el Estado, tomando como base un análisis situacional destinado a dar respuesta a un problema de la sociedad y/o suministrar un bien público. 

Por otro lado, el término resiliencia es utilizado para referirse a la capacidad de las comunidades y la sociedad para absorber, acomodar y recuperarse de los efectos de un desastre de manera oportuna y eficiente (Banco Mundial, 2020). 

Las motivaciones para realizar el estudio parten de considerar el contexto mundial del cambio climático y su impacto sobre los bienes de las personas y comunidades, y el papel que cumplen en tal sentido los Sistemas de Administración del Territorio junto a las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs).

Telón de fondo 

Los desastres están en aumento como consecuencia del cambio climático y también su frecuencia e impacto en la población. Para comprender la magnitud de esta problemática a escala global, en el siguiente gráfico se puede observar el incremento de eventos medidos entre los años 1970 a 2019.

Los distintos colores son indicativos del tipo de desastre como la remoción en masa, actividad volcánica, incendios, deslizamiento de suelo, terremotos, temperaturas extremas, sequías, clima extremo e inundaciones, entre los cuales se destacan claramente los dos últimos, cuya ocurrencia se ha multiplicado aproximadamente unas 5 veces y cuyos orígenes están atribuidos principalmente al cambio climático. Cabe indicar que los fenómenos geofísicos (actividad volcánica, terremotos, etc.) también presentan un incremento, pero se explican por las mejoras introducidas en los registros estadísticos. 

Fuente: https://ourworldindata.org/grapher/natural-disasters-by-type 

La evolución de estos eventos hizo que las Naciones Unidas a partir de la década del 90 y durante los primeros años del milenio, pusiera en marcha un conjunto de acciones encaminadas a concientizar a los gobiernos y a la población, para que se tomaran medidas de prevención y planificación destinadas a reducir los riesgos humanos y económicos ocasionados por los desastres. 

Nótese que las estrategias para enfrentar los desastres ponen énfasis en la prevención, porque resultan más eficaces, sostenibles y son unas 20 veces más económicas (Naciones Unidas, 2022) que la asignación de recursos para responder a una emergencia, todo lo cual requiere el apoyo de datos geoespaciales accesibles, actualizados e interoperables.

Contenido del estudio

La publicación contiene: un listado de acrónimos y abreviaturas, notas sobre la terminología utilizada y un resumen ejecutivo. Los temas están distribuidos en los siguientes capítulos:

• Capítulo 1 – La importancia de los sistemas de Administración del Territorio y Sistemas de Información Geoespacial para la Resiliencia. Marcos de desarrollo global para la resiliencia. Cómo los sistemas de información territorial y geoespacial pueden reforzar la resiliencia en países de ingresos bajos y medios. Conclusiones clave. 
• Capítulo 2 – Requerimientos para el Establecimiento de Sistemas de Administración del Territorio y Sistemas de Información Geoespacial. Características claves para los sistemas catastrales y registrales. Infraestructuras Nacionales de Datos Espaciales (INDE). Base fundamental para proveer información geoespacial oficial. Mejorando la resiliencia. Enfrentando los eventos de desastre. La importancia de un buen gobierno. Las secuelas de los desastres: una oportunidad para reconstruir mejor. Protección de los sistemas de información. Conclusiones clave. 
• Capítulo 3 – Desarrollo de Sistemas de Administración del Territorio y Sistemas de Información Geoespacial para la Resiliencia. Inicio del proceso. Lista de verificación para los sistemas. Recomendaciones pre y post desastre. Guía para el plan de acción, diseño e implementación.

Seguidamente  se presentan las conclusiones. En forma complementaria, y con un sentido eminentemente práctico y de ayuda para los aspectos ejecutivos, se incluyen los siguientes anexos:

• Anexo A - Lista de Verificación para los Sistemas de Administración del Territorio y Sistemas de Información Geoespacial.
• Anexo B – Plantilla para el Plan de Acción.
• Anexo C – Estudio de Casos de Países. 

Síntesis del estudio

Siguiendo el texto del resumen ejecutivo (Banco Mundial, 2020), los países golpeados por desastres se ven afectados de manera diferente en términos de devastación causada, número de víctimas, personas desplazadas, impacto en los medios de subsistencia y ritmo de reconstrucción y recuperación. Algunas comunidades, ciudades y poblaciones han sido más resilientes que otras frente a los desastres. 

La capacidad de recuperación luego de eventos peligrosos requiere que los datos sobre las relaciones entre el territorio y las personas  estén disponibles y sean administrados de manera confiable y segura. Los sistemas catastrales y registrales junto a otros datos fundamentales que incluyen el marco de referencia geodésico, las direcciones, construcciones, asentamientos, topografía, cobertura y uso del suelo, rutas y caminos, redes de infraestructura, etc., cumplen un papel fundamental en la planificación, monitoreo e implementación de respuestas antes, durante y después de ocurridos los desastres. 

Ampliando lo ya señalado en el segundo apartado, en las últimas décadas han surgido varias iniciativas destinadas a mejorar las capacidades de los gobiernos y sociedades destinadas a incrementar la resiliencia ante los desastres, dentro de las cuales están incluidas la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Marco para la Acción de Hyogo y el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgo de Desastres. El Marco Integrado de Información Geoespacial, publicado por la ONU y el Banco Mundial, es un complemento de la referida agenda y marcos, que requiere de acciones coordinadas a escala global a nivel de adquisición e integración de datos geoespaciales.

El territorio es la principal red de seguridad social, por lo que una vez que se pierde el acceso a la propiedad y posesiones reanudar los medios de subsistencia es extremadamente complicado y esto aumenta la vulnerabilidad. Cuando las catástrofes desplazan a las personas, los sistemas catastrales y registrales son indispensables para proteger los derechos de propiedad. Sin esta infraestructura de información, no queda registro de lo que se ha perdido, y es muy difícil reconstruir los derechos sobre el territorio que existían antes que un desastre arrasara con los elementos físicos sobre el terreno o se destruyeran datos y archivos, fundamentalmente cuando éstos se encuentran en soporte papel. Es decir que comprender, analizar y evaluar la ubicación geoespacial de objetos naturales y artificiales permite identificar la relación entre las catástrofes y lugares concretos y emprender las acciones de mitigación adecuadas. 

Aunque se encuentra fuera del contenido de la publicación que es motivo de la presente entrada, nos apoyamos en el siguiente ejemplo por considerarlo sumamente ilustrativo del rol que cumplen los datos y sistemas en la gestión de desastres. En la siguiente figura, podemos observar una superposición entre los datos catastrales y un pronóstico de la posición del río de lava cuando ocurrió la erupción volcánica en la isla de La Palma, España.  

Fuente: Serrano, Fernando (2021).

Las áreas de influencia del evento son remitidas al Catastro Español por el Instituto Geográfico Nacional, y el mismo día se envían datos sobre las parcelas y las construcciones que serán afectadas, todo lo cual permite realizar evaluaciones, determinar la cantidad aproximada de evacuados y alertas ex – ante. 

En la medida que se desarrolló el evento, el organismo de protección civil activó el servicio de emergencia del satélite Copernicus para tener información continua de la evolución del recorrido de la lava, y nuevamente se solapa esa información con los datos catastrales para conocer efectivamente los inmuebles, cultivos y viviendas alcanzadas por las coladas, con lo cual se fueron monitoreando los daños ocasionados y también sus costos, tomando como base valores de referencia representados por valores estadísticos del mercado. 

Fuente:  https://planetacanario.com/el-volcan-de-la-palma-ha-destruido-ya-1-443-edificaciones-segun-el-catastro-y-casi-el-doble-segun-el-satelite/

Retomando el resumen del estudio, señala que resulta fundamental disponer de una IDE, dado que proporciona una plataforma de geo-localización común, desarrollada a través de la colaboración interinstitucional y de la utilización de datos y servicios interoperables. Una IDE se construye sobre tres pilares: el pilar de gobernanza que incluye el liderazgo, el modelo de administración y los acuerdos institucionales para fortalecer la participación de los organismos que producen y gestionan información geoespacial. 

La falta de interoperabilidad entre los organismos gubernamentales es clave para el uso eficaz de los datos geoespaciales para la gestión del territorio. De los nueve países que participaron en el análisis que sustenta este estudio, la mayoría declaró que los organismos trabajaban sin compartir información o la registraban en formatos no estandarizados. De modo que los cuatro temas fundamentales para lograr la interoperabilidad son los problemas técnicos, la falta de capacidad institucional, un marco legal deficiente para el intercambio de datos y la ausencia de una cultura de intercambio. 

La gestión eficaz del riesgo de catástrofes afecta a muchos países, incluso los desarrollados. A pesar de que existe una amplia gama de información y recursos relacionados con la implementación de prácticas de gestión de riesgos, se enfrentan problemas significativos durante los eventos de desastre. Incluso los países con economías fuertes, sistemas sociales bien establecidos y una buena gobernanza pueden tener dificultades para responder al cambio climático y a las catástrofes naturales y fracasar en los intentos de aplicar estrategias eficaces para hacer frente a estos problemas, por lo que resulta necesario invertir en estrategias para mejorar la resiliencia con un enfoque holístico. De hecho, invertir en infraestructuras resilientes es rentable, ya que su falta es excesivamente cara. Suele ofrecer 4 dólares en beneficios por cada dólar invertido (Banco Mundial, 2020). 

Hay que aprovechar la oportunidad para reforzar la gestión del riesgo de catástrofes adoptando una política de "reconstruir mejor"  tras las catástrofes. Reconstruir mejor no es sólo una cuestión de reconstruir edificios e infraestructuras con normas de construcción más estrictas para que sean más resistentes, sino que también debe implicar luchar contra los factores que socavan la seguridad de los medios de vida, como la inseguridad de los derechos de propiedad, la escasez de información geoespacial y la debilidad de los sistemas de información en general. También significa potenciar los recursos comunitarios necesarios para mejorar la resiliencia, como las redes de transmisión de alertas y la realización de simulacros de emergencia. También es probable que haya que mejorar la gobernanza para que los gobiernos central, regional y local estén más dispuestos a trabajar juntos y a compartir información y recursos, y que haya un seguimiento más estrecho de los programas de recuperación y reconstrucción. 

En definitiva, la resiliencia de las comunidades no es posible sin una Administración del Territorio fiable y una IDE que permita el acceso a los activos de información necesarios. Las deficiencias de estos sistemas socavan las políticas y las acciones gubernamentales destinadas a mejorar la capacidad de las comunidades y las poblaciones para planificar, mitigar, resistir, acomodarse y recuperarse de los efectos de las catástrofes. 

Fuentes consultadas:

Banco Mundial (2020). Solid Ground: Increasing Community Resilience Through Improved Land Administration and Geospatial Information Systems. World Bank, Washington, DC., https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33706 

Global Change Data Lab (GCDL) (2022). Our World In Data. Global reported natural disasters by type, 1970 to 2019, https://ourworldindata.org/grapher/natural-disasters-by-type 

Naciones Unidas (2022). Día Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, https://www.un.org/es/observances/disaster-reduction-day 

Serrano, Fernando (2021). Use of cadastral data for monitoring and recovering from the Volcano catastrophe in La Palma (Spain). Webinario conjunto del Comité Permanente del Catastro de la Unión Europea y EuroGeographics CLRKEN. Esolvenia, noviembre 2021, https://eurogeographics.org/wp-content/uploads/2021/07/14-Fernando-Serrano_Cadastral_Information_La_Palma.pdf

VII Conferencia de la Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad

El evento tuvo lugar los días 2 y 3 de noviembre y fue organizado por el Registro Inmobiliario de la República Dominicana, en el marco de la celebración del centenario de la institución. Contó con el apoyo del Departamento para la Gestión Pública Efectiva de la OEA y el Banco Mundial, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Trimble Inc.. 

La conferencia atiende a los mandatos establecidos por los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en el 2019 y 2020 a través de su cuadragésimo novena y quincuagésima Asamblea General, en la Resolución de Fortalecimiento de la Democracia AG/RES. 2931 (XLIX-O/19) y AG/RES. 2958 (L-0/20) en sus capítulos iii y ii respectivamente: “Fortalecimiento del catastro y registro de la propiedad en las Américas frente al COVID-19”. 

La agenda de trabajo fue la siguiente: 

• Conferencia Inaugural, cuyo objetivo fue posicionar la temática y al público frente a los desafíos y perspectivas del catastro y el registro de la propiedad a la luz de las realidades geopolíticas y socioeconómicas del 2020-2021.
• Conferencia Plenaria, en la que se abordó la evolución centenaria del Sistema del Registro de la Propiedad de la República Dominicana. 
• Trece paneles en los que se trataron los siguientes temas: Desafíos Regionales Post-pandemia de los Catastros y Registros de la Propiedad; Estrategia para la Implementación del Catastro Multipropósito como Política Pública Transversal;  Ética, Integridad y Transparencia en los Procesos de Registro de la Propiedad, como Generador de Valor Público y Herramienta de Prevención de Lavado de Activos; Profesionalización del Servicio Público Catastral y Registral; Cumplimiento de los ODS más allá de la Pandemia: Construyendo Resiliencia frente al Cambio Climático a través de la Disponibilidad e Interoperabilidad de los Datos Catastrales y Registrales; Proyecto de Vivienda Social y Regularización de Asentamientos Informales en América Latina: Técnicas de Mensura y Registro de Propiedad Masivos; Tendencias de la Tutela de las Actuaciones Registrales en Sede Judicial;  Transformación Digital y Nuevas Tecnologías en el Sistema de Registro de la Propiedad; Transformación Digital y Nuevas Tecnologías en el Catastro; Importancia de la vinculación de los Sistemas de Control de Datos Personales, Certificaciones de Profesiones, Recaudadoras del Estado, Custodio de Bienes Nacionales; Estrategias para la Explotación de los Datos del Catastro; Titulación de la Propiedad, Mercado Inmobiliario en Latinoamérica y Participación de la Empresa en la Regularización de la Propiedad Inmobiliaria; y Fideicomisos Inmobiliarios y Ordenamiento Territorial Sostenible.

Acto inaugural en el que estuvo presente el presidente del país anfitrión, Luis Abinader. Fuente: https://cdn.com.do/nacionales/inauguran-vii-conferencia-interamericana-de-catastro/

En forma complementaria, fue presentada la Guía Interamericana de Formalización Predial y Catastro Urbano.

 

El evento concluyó con una Asamblea en la que fue reelegida la República Dominicana como país Presidente de la Red para el periodo 2022, a través del Administrador General de la Administración General del Registro Inmobiliario del Poder Judicial de ese país. Además fueron elegidos los países representantes ante el Comité Ejecutivo de la Red de la siguiente forma: Chile por la Subregión Mercosur, a través del Servicio de Impuestos Internos; Ecuador por la Subregión Andina, a través de la Dirección Nacional del Registro Público (DINARP); Honduras por la Región Centroamérica a través de Instituto de la Propiedad (IP);  y México por la Subregión de Norteamérica, a través  de la Dirección de Información Geográfica para la Administración del Territorio del INEGI.

 

La Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad es un mecanismo del Sistema Interamericano integrado por las Autoridades Nacionales de Catastro y de Registro de la Propiedad de los Estados Miembros de la OEA, que promueve espacios de reflexión, conocimiento mutuo, cooperación técnica horizontal, capacitación e intercambio de experiencias entre las agencias u órganos de Catastro y Registro de la Propiedad en las Américas, con el propósito de contribuir con el avance de los sistemas catastrales y registrales, el establecimiento de los sistemas de administración y gestión del territorio, y los objetivos del desarrollo sostenible.

 

La grabación de las conferencias, presentaciones y paneles, puede ser consultada a través del canal de You Tube de la institución organizadora en: https://www.youtube.com/c/RegistroInmobiliario

Dilema de Conectividad de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

El libro titulado “Dilema de Conectividad de los Objetivos de Desarrollo Sostenible: Información Territorial y Geoespacial para la Resiliencia Urbana y Rural”, reúne a los principales expertos internacionales para analizar el papel de las infraestructuras y los servicios de datos territoriales y geoespaciales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. Si bien los objetivos descritos en la Agenda 2030 han sido aspiraciones de larga data en todo el mundo, la complejidad y la conectividad entre los desafíos sociales, económicos, ambientales y de gobernanza están cambiando con la urbanización a gran escala y el crecimiento de la población. Los temas y objetivos del libro están en línea con los desafíos críticos, las brechas y las oportunidades planteadas en todos los eventos del Comité de Expertos de las Naciones Unidas en Gestión Global de la Información Geoespacial (UN-GGIM) y foros de la Red Académica de UN-GGIM. 

A través de las diferentes perspectivas de académicos, actores del sector y formuladores de políticas, este libro proporciona un análisis interdisciplinario y experiencia multisectorial sobre la interconexión entre los ODS, la información territorial y geoespacial y la resiliencia urbana y rural. Asimismo se presenta una hoja de ruta para un enfoque más holístico con la finalidad integrar información y tecnologías geoespaciales en la implementación de los ODS. Proporciona un contexto y antecedentes para el dilema de conectividad de los ODS, con una descripción de alto nivel de lo que significan los ODS y los impactos de la disponibilidad de datos y servicios geoespaciales. También examina cómo los sistemas de información territorial y geoespacial pueden respaldar la resiliencia ante desastres y la reducción de riesgos a fin de mejorar la gobernanza del territorio en conectividad con los ODS. 

Entre los aportes del libro, se presenta un marco global basado en un conjunto de instrumentos básicos que se han desarrollado para proporcionar una sólida base de mecanismos para la gestión de la información geoespacial nacional. El desarrollo de ese marco se ha apoyado en las buenas prácticas existentes en materia de gobernanza, institucionalización y modelos empresariales pertinentes. Otros aspectos importantes son las consideraciones institucionales para impulsar y desarrollar la coordinación y la colaboración para integrar los datos geoespaciales en las actividades relacionadas con los ODS y, dentro de ese contexto, se incluye una visión ecosistémica de educación permanente para el desarrollo de competencias en materia de gestión de Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE) y de marcos de información territorial y geoespacial conexos.

Es fundamental mejorar la cobertura de los catastros y registros, dado que constituyen componentes relevantes para determinar indicadores de los ODS y medir su grado de avance y cumplimiento. Al respecto, un capítulo del libro analiza por qué y cómo deben formalizarse los desarrollos informales de forma rápida, inclusiva y práctica, considerando el ejemplo de una experiencia regional. En esa misma dirección, el capítulo de cierre incluye un estudio de caso acerca de qué requerimientos son necesarios para que un sistema de administración del territorio haga un aporte sustantivo a los ODS.

El libro se encuentra estructurado en 5 partes:

1 - Configuración del escenario;

2 - Mejorando la conectividad de los ODS y la resiliencia a los desastres;

3  - Apoyando los ODS: componentes legales, políticos e institucionales y construcción de capacidades;

4 - Herramientas de apoyo y componentes técnicos; y

5 - Perspectivas de los ODS: prácticas actuales y casos de estudio.

Con independencia de la organización formal del libro y de la interconexión entre las partes, la lectura puede realizarse en diferentes órdenes y según el interés personal, siendo especialmente recomendable para la temática vinculada a la administración del territorio, leer los trabajos titulados “Dilema de conectividad de los objetivos de desarrollo sostenible” por Abbas Rajabifard y “Hoja de ruta de los ODS” por Greg Scott y Abbas Rajabifard de la Parte 1;  “Aprovechamiento de los sistemas nacionales de información territorial y geoespacial para mejorar la resiliencia a los desastres” por Abbas Rajabifard, Katie Potts, Mika-Petteri Torhonen, Federico Barra e Ivelisse Justiniano de la Parte 2; “Desarrollo de un marco para las disposiciones institucionales nacionales en materia de gestión de la información geoespacial” por Joep Crompvoets y Serene Ho; “Consideraciones sobre la interconectividad institucional” por Serene Ho; “El Ecosistema de Creación de Capacidades Geoespaciales - Desarrollando el Brainware para la IDE” por Josef Strobl de la Parte 3; “El rol de los estándares de información geoespacial para el desarrollo sostenible” por Denise McKenzie, Mathias Jonas, Serena Coetzee, Chris Body, Margie Smith, Marcus Blacke, Joseph Abhayaratna, Michael Judd y Marna Roos de la Parte 4; y “Por qué y cómo deben formalizarse los desarrollos informales de forma rápida, inclusiva y práctica - Experiencia de la región de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE)” por Chryssy Potsiou y “Modernizar los sistemas de administración del territorio para apoyar los Objetivos de Desarrollo Sostenible - Estudio de caso de Victoria, Australia” por Hamed Olfat y Davood Shojaei de la Parte 5.

La publicación ha sido editada por Abbas Rajabifard del Centro para las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE) y Administración del Territorio de la Universidad de Melbourne, Australia, y constituye un recurso de vital importancia para los especialistas en catastro y registro, organismos cartográficos y de protección ambiental, profesionales del sector e instituciones académicas. 

El libro se encuentra disponible en formato digital en una versión de acceso abierto, que se ha puesto a disposición bajo una licencia Creative Commons Atribución-No Comercial-Sin Obra Derivada 4.0: 

https://www.routledge.com/Sustainable-Development-Goals-Connectivity-Dilemma-Land-and-Geospatial/Rajabifard/p/book/9780367259358