sábado, 26 de diciembre de 2015

Avances en la Administración Responsable del Territorio

Es el título de un nuevo libro que es fruto de varias observaciones, reflexiones y experiencias ocurridas los últimos años la materia. La obra está orientada al desarrollo de sistemas de Administración del Territorio adecuados al propósito. Se trata de un enfoque realista que propicia que el diseño de estos sistemas debe ajustarse a las realidades económicas, sociales e institucionales de los países de menores ingresos, y tener la posibilidad de implementarse en períodos cortos de tiempo y a costos relativamente bajos.

Se estima que menos de un cuarto de los países en el mundo mantienen en funcionamiento este tipo de sistemas, lo cual se traslada a una estimación que 6 billones de derechos sobre el territorio no se encuentran registrados o documentados y que, en consecuencia, se mantienen fuera del control de los gobiernos. A partir de este antecedente, es que se han elaborado enfoques alternativos o no convencionales para que los países más pobres puedan acceder a estos sistemas, con el objetivo central de ofrecer seguridad a los ciudadanos respecto a la propiedad o tenencia de la tierra que ocupan.

Como los editores señalan: “El elemento responsable agrega una nueva noción a los enfoques tradicionales sobre el tema, alineando la administración principalmente a las cambiantes necesidades y capacidades de los individuos, los gobiernos y la sociedad. En otras palabras, una administración se considera responsable cuando se alinean continuamente los procesos internos y los recursos a la dinámica de las demandas sociales.”


El libro cuenta con tres secciones principales: Nuevas Inspiraciones, Creando Diseños Innovadores y Midiendo los Impactos.

La primera sección combina cinco principales fuerzas de cambio y desafíos, en el capítulo 2 se aborda la manera en que la administración del territorio puede responder mejor a las necesidades de las sociedades más pobres; el capítulo 3 trata las interacciones entre los sistemas de administración del territorio y la seguridad alimentaria; el capítulo 4 conecta la administración del territorio con la gobernanza de las ciudades; el capítulo 5 suministra evidencia de cómo la administración del territorio cumple un papel destacado en la construcción de los estados luego de conflictos armados; y el capítulo 6 trata el impacto que las innovaciones tecnológicas están teniendo en los sistemas catastrales y registrales.

Ya en la segunda sección, el capítulo 7 aborda el tema de los catastros de puntos; el capítulo 8 el método del lápiz digital y su potencial para levantamientos catastrales; el capítulo 9 considera el fundamental problema del mantenimiento y actualización de los datos; el capítulo 10 trata sobre la consolidación/redistribución de parcelas para mejorar la producción de la agricultura; y el capítulo 11 estudia la dinámica de los catastros nómades, que incluye sistemas de tenencia no tradicionales, como las relacionadas con el uso y la costumbre o intereses de comunidades que se desplazan temporalmente sobre el territorio.

La tercera y última sección incluye en el capítulo 12 los impactos de la administración del territorio en el cambio del uso del suelo; el capítulo 13 debate como la protección del medio ambiente puede lograrse a través de sistemas catastrales y registrales; el capítulo 14 trata la problemática de los desplazados en situaciones post-conflicto y como los sistemas de administración del territorio pueden gestionar estas emergencias humanitarias y contribuir a la recuperación de la tierra en estas situaciones; y finalmente, en el capítulo 15 se hace una evaluación del Modelo en el ámbito de la Tenencia Social y su utilización práctica por parte de comunidades pobres asistidas por profesionales del territorio.

El libro cierra con una mirada hacia el adelante, basada en las contribuciones realizadas en las distintas secciones y capítulos, en la que los editores consideran que “el futuro de la administración del territorio tendrá que abordar cinco tipos de cambio que están emergiendo actualmente y ocurriendo gradualmente en las relaciones entre las personas y el territorio, en la comprensión conceptual y las posibilidades tecnológicas, en el uso del suelo, en las metodologías de medición, y en los agentes de cambio.”

En definitiva, el valor de esta obra radica en que aporta desarrollos teóricos construidos desde la práctica, que ofrecen miradas muy amplias acerca de cómo los sistemas catastrales y registrales pueden contribuir a la agenda de desarrollo de los países más pobres, atacando la inseguridad en la propiedad de la tierra para asegurar condiciones de estabilidad en las sociedades y una mejor gestión de los recursos que provienen del territorio.  

Los interesados podrán obtener más información sobre el libro en:

  1. https://www.crcpress.com/Advances-in-Responsible-Land-Administration/Zevenbergen-Vries-Bennett/9781498719599
  1. http://www.amazon.com/Advances-Responsible-Land-Administration-Zevenbergen/dp/1498719597
==============================

Sobre los editores:

Jaap Zevenbegen es profesor con dedicación exclusiva de administración y gestión del territorio en la Universidad de Twente, Enschede, Holanda. Tiene experiencia en el diseño y evaluación de sistemas de registro de derechos sobre el territorio, restricciones y otro tipo de información territorial en Holanda, Europa del Este, y numerosos países en desarrollo. Actualmente su principal área de investigación está dedicada a herramientas territoriales innovadoras. Es miembro de la junta asesora de la Red Global sobre Tenencia de la Tierra (GTLN) y la Academia Holandesa para la Gobernanza del Territorio.

Walter de Vries es profesor asociado y director de gestión del territorio en la Universidad Técnica de Munich en Alemania. Tiene una maestría en geodesia y un doctorado en administración pública. Dirige investigaciones relacionadas con la implementación y efectos de las infraestructuras de información del territorio y desarrollo de capacidades para organizaciones catastrales y registrales. Es editor senior de la Revista Sistemas de Información en los Países en Desarrollo. Gestiona una gran variedad de cursos en administración del territorio y gestión de geoinformación, y tiene 25 años de experiencia en asistencia a proyectos en África, Asia y América Latina.

Rohan Bennett es profesor asistente en la Universidad de Twente, Enschede, Holanda. Tiene experiencia en el diseño y evaluación de sistemas catastrales y registrales en países de África y Asia. Desarrolla sus investigaciones en temas vinculados con el alineamiento a las demandas sociales de seguridad en la propiedad, seguridad alimentaria y cambio climático con las oportunidades tecnológicas que presentan los sistemas de posicionamiento satelital de bajo costo, los vehículos aéreos no tripulados y los geo-servicios basados en la nube. Es ingeniero geomático egresado de la Universidad de Melbourne, Australia, y tiene un doctorado otorgado por la misma institución en el año 2008.

miércoles, 16 de diciembre de 2015

Revista Mapping N° 174. Número especial dedicado al Catastro

Como se indica en el título, se trata de una edición dedicada íntegramente a temas catastrales, con un perfil internacional enfocado sobre la realidad iberoamericana.

En la editorial se destaca que la fecha de publicación se la ha hecho coincidir con la entrada en vigencia de la Ley 13/2015 de Reforma de la Ley Hipotecaria y de la Ley del Catastro Inmobiliario español, por medio de la cual se busca favorecer la coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad y que en su preámbulo señala que “desde el punto de vista económico y de la seguridad jurídica es esencial para el Registro determinar con la mayor exactitud posible la porción de terreno sobre la que proyecta sus efectos”.

Los contenidos de la revista son los siguientes:

  • Catastro 3D: del m2 al m3 por Diego A. Erba;
  • Los beneficios de la colaboración internacional en los temas catastrales por Amalia Velasco;
  • El Catastro Rural en Ecuador: nueva etapa, nuevas ilusiones, nuevas políticas públicas por Antonio Bermeo Novoa;

  • El gobierno de la tierra en Brasil por Richard Martins Torsiano;
  • La certificación catastral. Elemento de referencia en los procedimientos registrales por Ramón L. Nodal Jorge; y
  • Colaboración público-privada en las actividades catastrales y del Registro de la Propiedad por Ignacio Durán Boo.

Esta publicación se encuentra disponible en formato digital en:
http://www.mappinginteractivo.es/images/revistas/REVISTA%20MAPPING%20174/REVISTA%20MAPPING%20174.html

sábado, 21 de noviembre de 2015

Valuaciones fiscales o catastrales e impuesto inmobiliario

De acuerdo a los artículos 75° y 126° de la Constitución Nacional, las provincias disponen de la competencia para establecer contribuciones directas (ej: impuesto inmobiliario, patente automotor, etc.) y de manera concurrente con la Nación tienen la facultad sobre las contribuciones indirectas y, como principio general, las provincias no pueden ejercer el poder delegado a la Nación.

La tributación sobre inmuebles se encuentra dentro de los impuestos al patrimonio y su base de imposición está conformada por el valor de la tierra (parcelas) y las mejoras (construcciones). A diferencia de los impuestos vinculados al consumo como el IVA, que lo pagan en igual medida todas las clases sociales, el impuesto inmobiliario grava bienes que son reflejo de la capacidad económica de los ciudadanos, por lo que ofrece la posibilidad de generar más equidad en el sistema tributario.

Se trata además de un impuesto que constituye una fuente estable de ingresos y que no es sensible a los cambios del ciclo económico, aunque desde el punto de vista de los contribuyentes esta cualidad puede generar resistencia en las fases descendentes del ciclo, dónde caen sus ingresos y por ende su capacidad de pago (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2013).

En la siguiente figura mostramos la relación entre la valuación fiscal o catastral y el impuesto inmobiliario. El punto de partida es la facultad o competencia otorgada a los catastros provinciales respecto a la determinación de la valuación parcelaria a los fines fiscales (LN 26.209, art. 14°), luego cada catastro jurisdiccional a través de reglamentaciones o leyes establecen sobre una base técnica la metodología, que incluye las fórmulas de cálculo y demás procedimientos para determinar de manera reglada y objetiva las valuaciones tomando como referencia los valores de mercado. 

Relación entre la valuación fiscal o catastral e impuesto

Los valores fiscales resultantes constituyen la base de cálculo sobre la cual los organismos recaudadores aplican la política tributaria explicitada en los códigos fiscales. En los casos en que las valuaciones tienen incrementos abruptos por haberse aplicado un revalúo luego de un ciclo largo sin actualizar, es muy usual que los administradores de los impuestos apliquen una reducción a la base de cálculo, lo que implica utilizar de solo un porcentaje de la valuación llamado valor tributable, y recién a partir de éste aplicar las alícuotas en forma progresiva o no para determinar la cuantía del impuesto inmobiliario. En los casos que se aplique una alícuota única no diferenciada por rangos de valor, deberá tenerse en cuenta que no producirá cambios en la distribución de la carga tributaria.

Existen asimismo usos extra-fiscales del impuesto ya sea para estimular la construcción en tierras vacantes situadas dentro de áreas urbanizadas como para otorgar mayor equidad al sistema tributario. Esto se logra aplicando alícuotas diferenciadas a las parcelas baldías y a la concentración de inmuebles en manos de un único propietario para evitar la especulación inmobiliaria. Debe notase que estas políticas tributarias están estrechamente vinculadas al planeamiento urbano, por lo que son mejor aplicadas cuando el cobro del impuesto es delegado a los Municipios.

Cabe aclarar al respecto, que las provincias de Corrientes, Chaco, Chubut, Formosa, Neuquén, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego han transferido la administración y el cobro del impuesto inmobiliario a los Municipios.

En cualquier caso, la condición básica para lograr una buena administración y transparencia del sistema fiscal inmobiliario, es conjugar la acción técnica de fijación del valor fiscal de manera objetiva que la realizan los organismos catastrales, y la acción política de gestión del impuesto que está relacionada con la fijación de alícuotas que deben contemplar aspectos financieros, sociales y de desarrollo urbano como hemos apuntado.

Por otra parte, la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, ha realizado un estudio que analiza la participación del impuesto inmobiliario dentro del contexto de los recursos tributarios provinciales, en el que se observa un incremento en los impuestos indirectos que dependen del nivel de actividad económica (ingresos brutos y sellos) en desmedro de los impuestos directos (inmobiliario, patente automotor) para el período 2003-2012.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2013).

En el cuadro se aprecia que la participación de los ingresos brutos ha crecido un 13 % en el período medido y que el impuesto inmobiliario se ha reducido a casi la mitad del porcentual de 2003. Debemos aclarar que el porcentaje del 8 % en el total recaudado en 2012 representa un promedio con participaciones individuales por provincia muy dispares, por ejemplo el estudio menciona que el inmobiliario está concentrado en 5 provincias que explican el 90 % de la recaudación. En el año 2012, Buenos Aires representó el 38% de la recaudación, Córdoba el 7%, Entre Ríos el 8%, Santa Fe el 7% y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 28%. De este modo, estas jurisdicciones tienen fuerte incidencia en la evolución del impuesto en términos consolidados (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2013), por lo que es de esperar que en otras provincias el porcentaje de participación sea sensiblemente más bajo que el promedio.

La baja recaudación del impuesto inmobiliario puede asociarse a condicionantes de naturaleza política que frenan los procesos de actualización periódica de las valuaciones. Esto lleva a que los valores se pongan al día en ciclos muy largos de tiempo que los termina convirtiendo en insignificantes. Aún cuando las valuaciones se actualizan por medio de coeficientes, por lo general no son representativos de la evolución de los valores de referencia que se dan en el mercado y terminan distorsionando la base de cálculo en su nivel y uniformidad. Con ello se termina afectando a la equidad en la distribución de la carga tributaria, convirtiendo a un impuesto de naturaleza progresiva en regresiva.

Esta realidad tiene que ver con la gran visibilidad que tiene este impuesto, dónde los aumentos potencialmente pueden generar conflictividad social y, por consiguiente, costos políticos. Además debe tenerse en cuenta que para los ciudadanos que poseen una vivienda única, este patrimonio representa un valor de uso y no un valor de cambio o, dicho con otras palabras, un valor afectivo más que un valor económico.

Por otro lado, cabe recordar que han sido recurrentes los conflictos con los productores rurales cada vez que se ha practicado un revalúo que afecta al impuesto inmobiliario rural, particularmente en coyunturas que coinciden con la curva descendente de los ciclos económicos, caída de los precios internacionales y consecuente baja de la rentabilidad de las producciones agropecuarias. A esto hay que sumar que los aumentos en las valuaciones tienen repercusión en otros impuestos nacionales como el impuesto a los bienes personales (que incluye a la propiedad inmueble). 

Otras cuestiones que explican la baja utilización del impuesto son la creciente dependencia de las provincias de las transferencias del gobierno nacional por impuestos coparticipables, que terminan debilitando las fuentes de financiamiento propias; y el costo administrativo del tributo que es más alto si lo comparamos con otros impuestos.

Por ejemplo, las conductas de ocultamiento o no declaración de construcciones que son habituales en nuestra sociedad, demandan un esfuerzo de fiscalización de los organismos catastrales, que frecuentemente deben invertir en datos (ej: imágenes aéreas y satelitales) y realizar inspecciones en el terreno para incorporar las obras no declaradas a sus bases de datos. Además deben evaluarse las áreas en que se ha valorizado la tierra por la realización obras de infraestructura e igualmente las áreas en que los precios del suelo se han deprimido o estancando por algún condicionante natural o por alguna otra razón de índole socio-económica. Finalmente, la ejecución de revalúos o de valuaciones actualizadas requiere la toma de muestras de datos representativos en el mercado de inmuebles y un trabajo de análisis y control de calidad de las valuaciones para producir un mapa de valores, tareas que insumen mucho tiempo y que tienen altos costos operativos.



No obstante esta situación que contribuye a que existan escasos incentivos para acometer procesos de mejora, han ido apareciendo alternativas y oportunidades para aprovechar la fortaleza de los catastros como las bases de datos más detalladas del territorio, en la producción de valores inmobiliarios permanentemente actualizados y cuyas aplicaciones trasciendan el uso fiscal de los mismos.

En algunas provincias Argentinas ya han comenzado a funcionar, mientras que otras proyectan hacerlo, Observatorios del Mercado Inmobiliario (OMI) que más allá de las particularidades y de las situaciones contextuales que hayan impulsado cada una de las iniciativas, en general producen datos georreferenciados con ofertas de viviendas, departamentos, comercios, lotes baldíos, etc. y otras informaciones complementarias relacionadas a los valores de construcción para distintos prototipos representativos del stock de inmuebles. A nivel rural se recopilan datos referidos a la productividad de los campos, costos de explotación, rentabilidad, etc.

El establecimiento de un Observatorio requiere personal calificado y una gran disciplina para recolectar datos, depurarlos y tratarlos estadísticamente para generar productos tales como:

·         estudios del mercado inmobiliario,
·         evolución de los precios de la tierra,
·         evolución de los precios de la construcción,
·         informe de valores históricos para el cálculo de plusvalías,
·         informe de valores para expropiación,
·         informe de valores para la construcción de viviendas sociales,
·         mapas de valores del suelo,
·         valor inmobiliario de referencia para uso en las transferencias de inmuebles, y
·         otras informaciones de interés para profesionales y ciudadanos en general.

Lógicamente que la disponibilidad de valores actualizados constituye además un aporte significativo a la transparencia en el funcionamiento del mercado de inmuebles, en tanto que en el plano fiscal facilita enormemente la realización de revalúos en el momento en que sean requeridos y sin que ello implique afrontar un gasto administrativo importante.

Bibliografía consultada:

De Cesare, Claudia (2003). Valuación de inmuebles para fines fiscales. Lincoln Institute of Land Policy.

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (2013). Política tributaria provincial: avances en el Impuesto Inmobiliario,
http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/recursos/pdf_documentos/Politica_tributaria_provincial_avances_en_el%20Impuesto_Inmobiliario.pdf

miércoles, 21 de octubre de 2015

Desarrollos catastrales: construyendo resultados sostenibles

Los proyectos de modernización y actualización catastral tienen a menudo un enfoque sobre los aspectos y funciones más técnicas de la organización, por ejemplo, el desarrollo o reingeniería de un sistema de información territorial, la captura de datos y digitalización de documentos, el uso de nuevas tecnologías, la valuación de inmuebles con fines tributarios, el levantamiento o barrido catastral masivo, las adecuaciones de procedimientos y reglamentos, etc.  No obstante la importancia que tienen estas actividades para que la organización funcione de mejor manera, existen otros campos que deben cubrirse con la finalidad que los resultados de los proyectos sean sostenibles una vez que éstos llegan a su fin.

Digamos que más allá del desarrollo de las tecnologías de la información que dan soporte a las funciones de los catastros, es preciso poner dentro de un contexto más amplio el lugar que ocupan estos desarrollos y el impacto que producen no solo dentro de la propia organización, sino además a nivel político institucional y a nivel social. 

Para llevar adelante este enfoque es preciso apuntar en áreas que tienen que ver con:
  • el desarrollo organizacional y la gestión del cambio,
  • el desarrollo de recursos humanos,
  • la comunicación y colaboración interinstitucional, y
  •  vincular el desarrollo catastral a los objetivos políticos y al mejoramiento de los servicios. 


El Desarrollo Organizacional en contexto

En primer lugar los análisis tienen que partir de un muy buen conocimiento del medio dentro del cual se desenvuelve la organización, dónde hay que tomar en cuenta aspectos políticos, sociales, económicos, legales, tecnológicos y los requerimientos de los usuarios externos, todo lo cual es deseable que confluya en la preparación de un plan estratégico para delinear los objetivos y los consecuentes planes operativos para gestionar las distintas dimensiones de los cambios que se relacionan con la organización, las personas, los sistemas y las relaciones con el entorno.

Podemos observar entonces que este enfoque está orientado a la valoración de las ciencias de la organización que, muy a menudo, no son adecuadamente consideradas en su significado, alcances e influencia que tienen en los desarrollos de sistemas catastrales y, en general, en todo proyecto de mejoramiento institucional. Resumiendo, los conocimientos y las habilidades de gestión de organizaciones constituyen aportes sustantivos y esenciales para alcanzar los resultados deseados.

En cuanto al desarrollo organizacional (DO) podemos decir que es un cambio sistémico y sistemático que utiliza los conocimientos y la práctica de la ciencia conductual para producir transformaciones en las organizaciones. La idea detrás del concepto es construir capacidades que comprenden:

  • involucrar al personal;
  • lograr su compromiso y adaptación a un ambiente de cambios;
  • formar equipos de trabajo;
  • desarrollar planes de educación continua para hacer una organización que aprende, o que sea que esté abierta a la reflexión, a la innovación y la mejora continua;
  • adecuar la estructura, las funciones y los procesos a los objetivos de la organización;
  • mejorar el rendimiento y el desempeño de la organización en conjunto;
  • potenciar la relación y las alianzas con otros organismos y, sobre todo,
  • orientar su accionar a la satisfacción de las necesidades de los usuarios,  considerando dentro de éstos a los gobiernos, los grupos de interés y la sociedad toda.



El DO atraviesa otros temas importantes como lo es la cultura de la organización, que constituye un conjunto de hábitos, costumbres, creencias y valores que caracterizan a los grupos humanos. La cultura en los organismos de la administración pública tiende a ser menos flexible al cambio por las propias condiciones laborales, de modo que este es un tema central a trabajar para lograr en estos grupos motivación frente a la necesidad de readecuación competencial o funcional generadas por la introducción de nuevas tecnologías, por cambios generados en el entorno o por el enfoque en la calidad puesto en nuevos procedimientos, formas de trabajo, producción de servicios, etc. 

Otro de los temas que se desprenden del DO es el desarrollo de recursos humanos que incluyen la capacitación, la educación, el desarrollo administrativo, técnico y profesional y de una política de incentivos que debe tener continuidad en el tiempo. Esta política incluye entonces tres tipos de experiencias de aprendizaje, unas acotadas a un período breve de tiempo o más focalizadas, otras a un plazo más extendido o más amplias y, por último aquellas que son necesarias para mejorar las habilidades técnicas y profesionales con el objetivo de promover carrera administrativa. Todas estas actividades tienen el objetivo común de facilitar la adaptación a puestos de trabajo reconfigurados por los cambios, generar capacidad autónoma para adquirir nuevos conocimientos, y posibilitar la mejora en los desempeños de los empleados y/o su desarrollo personal.

Hay que tener muy en cuenta que el DO no es abordable con recetas, lo cual reduce las oportunidades de introducir cambios exitosos, es decir que en todos los casos debe tenerse conciencia y aprender del contexto histórico, institucional y social dentro del cual cada organización opera. Debe reflexionarse asimismo que cuando se introducen cambios dónde las tecnologías cumplen un papel destacado, que no hay neutralidad en los efectos que produce en la organización. Es que las tecnologías instrumentadas en sistemas de información no son solo herramientas, sino instrumentos de poder que reconfiguran el marco de relaciones tanto administrativas como sociales.

Esto es particularmente válido en aquellas situaciones dónde los catastros requieren de la colaboración de otros organismos (aún de distintos niveles de gobierno y ajenos a la administración pública como las empresas concesionarias de servicios públicos), en función de cómo se distribuyen las competencias en materia de construcción, planificación urbana, medio ambiente, redes de servicios, etc. Actualmente, la colaboración es una manera de enfrentar el creciente nivel de complejidad que presentan la gestión de activos de información y los problemas territoriales, a partir de lo cual se comprenderá que trabajar más allá de los límites de la organización es una necesidad más que una opción.

El mejoramiento de los servicios es la cara visible de las mejoras que producen los desarrollos catastrales en el entorno. Particularmente la utilización de aplicaciones web como canal de comunicación, que representa no solo grandes ventajas para los usuarios que pueden visualizar y seleccionar datos, informes y antecedentes conforme a sus necesidades, sino que el catastro se ve beneficiado por una descompresión en la atención presencial que permite mover el personal hacia tareas de producción y mantenimiento de datos.

Como en todo proceso de mejora en los organismos de la administración pública, los resultados podrán sostenerse a partir de cómo se ajusten y armonicen los proyectos en los diversos planos de la realidad política, institucional, social y, por supuesto, dentro de la propia organización. Todo ello dependerá, como dijimos, de sumar a los aspectos técnicos de los proyectos el DO. Finalmente, construir confianza entre las instituciones, políticos, organización, sistemas de información y servicios que se brinden a los ciudadanos, es otro de los factores claves a tener en cuenta.

sábado, 12 de septiembre de 2015

VIII Simposio Iberoamericano de Catastro

Entre los días 24 y 26 de agosto en la ciudad de Brasilia tuvo lugar este evento, que fue convocado por el Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica (CPCI) y que contó con el apoyo local del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) de Brasil y la Municipalidad de Campinas, Estado de San Pablo.

El evento ha reunido a representantes de 12 países para tratar como tema central “Catastro y Gobernanza de la Territorio”, a través de diversas mesas temáticas tales como “Catastro y Regularización de la Tierra”; “Catastro y Territorialidad (fortalecimiento de territorios de identidad)”; “Catastro y Registro de la Propiedad (seguridad jurídica)”; “Catastro y Ordenamiento Urbano”; y “Catastro y Sistemas de Información Geoespaciales (tecnología y desarrollo)”.



El Simposio ha contado con presentaciones de organismos como la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura); Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Colombia; Comisión 7 de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG); Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) de Brasil; Universidad Estatal de Campinas; Servicio Nacional de Catastro de Paraguay; Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil; Registro Inmobiliario Brasileño; Dirección General de Catastro de España; Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial (SNCP) de Perú; Secretaría de Gestión y Control Territorial de Medellín, Colombia; Ministerio de las Ciudades de Brasil; Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI); Municipalidad de Campinas; Catastro de Cuba; Dirección Nacional de Catastro de Uruguay; Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) de México; y Catastro de la ciudad de Bogotá, Colombia, entre otros.

Por la Argentina se realizaron las siguientes presentaciones, la Dirección General de Catastro de la Provincia de Córdoba y el Servicio de Catastro e Información Territorial de la Provincia de Santa Fe expusieron sobre el tema “Titulación de Tierras Rurales en las Provincias de Córdoba y Santa Fe”; en tanto que el Registro Nacional de Tierras Rurales (RNTR) expuso sobre el tema “El RNTR cómo antecedente de un catastro nacional para la República Argentina: concentración y extranjerización”.

Al concluir el simposio, se realizó la Asamblea del CPCI en la que fueron elegidos por votación de sus miembros un nuevo Consejo Directivo que ha quedado constituido por:

Presidencia - Dirección Nacional de Catastro de Uruguay;
Vicepresidencia - Gerencia de Ordenamiento Inmobiliario de Brasil;
Vocalía por Sudamérica - Subsecretaría de Catastro de la Alcaldía de Medellín, Colombia;
Vocalía por Centroamérica y el Caribe - Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI) – Panamá; y
Vocalía por Europa – Dirección General de Catastro de España.

Asamblea del CPCI. Foto gentileza de Daniella Farias Scarassatti
Todas las presentaciones del evento se encuentran disponibles en la página del Consejo Federal del Catastro de Argentina: http://cfcatastro.com.ar/eve_brasilia_ponencias.aspx 

Fuentes consultadas:

Consejo Federal del Catastro (2015), www.cfcatastro.com.ar/ 
Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica (CPCI) (2015), http://www.catastrolatino.org/

sábado, 29 de agosto de 2015

Dos publicaciones y un mismo objetivo: el Catastro visto a 20 años

La publicación de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG)  Catastro 2014:una visión para un sistema catastral del futuro” ha sido orientadora de una buena parte de los procesos estratégicos llevados adelante por distintas organizaciones catastrales en todo el mundo para modernizar sus sistemas y servicios durante los últimos años. Aún hoy muchas de sus declaraciones continúan teniendo vigencia, mientas que otras deben reverse a la luz de los cambios que han ocurrido en las tecnologías, los gobiernos y la sociedad.

Es así que el Catastro 2014 se ha constituido en una publicación de referencia que partió de considerar el estado actual de los catastros y su importancia como parte de un sistema de información territorial más amplio, lo cual hoy equivale a decir parte fundamental de las infraestructuras de datos espaciales de los países. El grupo de trabajo encargado de la publicación se apoyó en un análisis de las tendencias para entrever dónde podrían encontrarse los catastros en 20 años, los medios por los cuales estos cambios se podían alcanzar y la tecnología para implementarlos en la práctica.

Pero el futuro llegó y siguiendo el camino trazado por esta publicación señera, aunque con un perfil orientado a la situación de dos países en particular como Australia y Nueva Zelanda, es que se han producido dos nuevas publicaciones con el mismo objetivo que el Catastro 2014: pronosticar como se verán los catastros de dichos países en un horizonte temporal de 20 años.



El documento “Catastro 2034 potenciando el Territorio y la Propiedad Inmueble”, es una publicación del Comité Permanente de Catastro de los Estados Australianos que funciona bajo el paraguas del Comité Intergubernamental de Agrimensura y Cartografía (ICSM), y tiene como objetivo establecer una visión compartida sobre la materia por todos los Estados, el sector profesional y el sector académico; establecer principios perdurables para la preservación de los componentes esenciales del sistema catastral en el tiempo; expresar los objetivos requeridos para lograr alcanzar un enfoque consistente y coordinado sobre la infraestructura catastral Australiana en los próximos 20 años;  identificar los resultados requeridos que orientarán la gobernabilidad, el desarrollo de políticas, estándares, programas de investigación y el diseño de futuros sistemas; y recomendar las acciones e innovaciones que conllevarán al logro de la visión.

El desarrollo de esta visión está relacionado con el principio fundamental que el territorio y la propiedad inmueble son dos pilares fundamentales de las actividades humanas, y que su conocimiento es fundamental para una toma de decisiones informada en una sociedad moderna. La visión es: “Un sistema catastral que permita a los ciudadanos identificar fácilmente y de manera confiable la ubicación y extensión de todos los derechos y restricciones que se ejercen sobre el territorio.”

Dentro del marco estratégico se establecen como objetivos:
  1. Mantener la integridad y los beneficios sociales derivados del sistema catastral, mientras que se preserva la eficiencia y la efectividad de su gestión y la conservación de este recurso de información para las generaciones futuras.
  2. Maximizar el potencial del sistema catastral creando más opciones para su uso, de modo que pueda ser aprovechado por la sociedad en cuestiones económicas, sociales y medioambientales.
  3. Un sistema catastral enlazado con derechos registrados y no registrados y con las restricciones de dominio público, de manera que las personas puedan tomar decisiones acertadas sobre el territorio.
  4. Modernizar el catastro digital incorporando mensuras georreferenciadas, series de tiempo, y datos altimétricos para capturar la complejidad de nuestro medio ambiente.
  5. Operar en el interés nacional y dotar a la sociedad con modelos amplios del territorio y la propiedad inmueble para gestionar problemáticas locales, interjurisdiccionales y aún globales.
La otra publicación es de autoría del organismo catastral neocelandés, Land Information New Zealand,  y se titula de la misma manera cambiando el subtítulo por “Una Estrategia a 10-20 años para el desarrollo del sistema catastral: conociendo el “dónde” de los derechos relacionados al territorio”.

Este documento presenta muchos puntos de contacto con el documento Australiano y señala las motivaciones para desarrollar el sistema catastral a través de una “hoja de ruta”,  y describe los factores estratégicos a ser tenidos en cuenta a tal fin, define asimismo una visión para el catastro (idéntica a la señalada en el documento Australiano), identifica objetivos específicos, y los vacíos y acciones de alto nivel que son necesarias para cubrirlos. La publicación destaca que implementación de la estrategia será una tarea continua que requerirá que todos los actores (gobierno, profesionales y academia) trabajen en conjunto.


Para hacer realidad la visión, el documento establece que deben ser alcanzados los siguientes objetivos:
  1. Mantener la confianza de los ciudadanos respecto a cómo se desarrolla el sistema catastral, lo cual incluye garantizar una adecuada estructura de gestión que oriente su desarrollo y que provea beneficios a todos los grupos de interés a largo plazo, todo ello a través de modelos de financiamiento sostenibles.
  2. Incluir toda la gama de derechos privados (civiles) y públicos de expresión territorial.
  3. Incluir una completa representación espacial de los derechos y sistemas de tenencia en general, siendo objetivos complementarios que la exactitud en la representación concuerde con la exactitud en los límites, que tales derechos puedan ser representados en 3 dimensiones, y que los cambios ocurridos en el tiempo sean factibles de ser representados, esto es que tanto los nuevos derechos como los existentes estén reflejados en una vista histórica.
  4. Lograr que la calidad de los límites de los derechos sean adecuados al propósito del mapa catastral digital continuo.
  5. Alimentar el sistema con información proveniente de fuentes con apropiados niveles de confianza.
  6. Permitir que los ciudadanos tengan acceso a los datos catastrales, de manera que éstos puedan ser integrados con otros datos.
Cabe señalar respecto a este último objetivo, que Land Information New Zealand  actualmente provee un servicio de descarga en línea de la capa catastral (parcelas) sin costo (ver: https://data.linz.govt.nz/layer/772-nz-primary-parcels/). Estos datos se distribuyen como datos abiertos bajo una licencia Creative Commons, la cual permite a los usuarios utilizar los datos con fines comerciales con la única condición de reconocimiento de la autoría, que es obligatoria para todos los casos.

Es importante remarcar que todas estas acciones estratégicas de desarrollo organizacional no son posibles sin un marco político institucional que las sustente, siendo los principios orientadores un gobierno abierto y transparente orientado al ciudadano, que facilite la innovación y la creación de valor agregado a partir de los datos que están en poder de la administración pública.

Fuentes consultadas:

Intergovernmental Committee for Surveying & Mapping (2015). Cadastre 2034: Powering Land & Real Property, http://www.icsm.gov.au/cadastral/Cadastre2034.pdf

Land Information New Zealand (2014). Cadastre 2034. A 10-20 Year Strategy for developing the cadastral system: Knowing the "where" of land-related rightshttp://www.linz.govt.nz/land/surveying/survey-system/cadastre-2034

jueves, 6 de agosto de 2015

Propiedad comunitaria indígena

De la Constitución de 1853 a la de 1994

Es interesante observar el giro copernicano que se ha producido en el derecho indígena cuando en el art. 64, inc. 15 de la Constitución Argentina de 1853 menciona entre las facultades del Congreso: “…Proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios y promover la conversión de ellos al catolicismo”, es decir que a los indios se los veía como una amenaza para la integridad territorial del país, y se impulsaba asimismo su asimilación o conversión a la cultura occidental europea.

Era época de malones, fortines, milicos y salvajes, por lo que en esos años una de las principales preocupaciones de los gobiernos era expandir la frontera interna, fundamentalmente en la región pampeana, patagónica y gran chaco, desalojando y controlando amplias extensiones de territorio ocupadas por pueblos originarios. Es así que los enfrentamientos con los indios tuvieron su punto más alto en la conocida como Conquista del Desierto, iniciada en 1878 y culminada en 1885, en la que fueron derrotados los pueblos Mapuche, Ranquel y Tehuelches septentrionales.

Los gobiernos aplicaron diferentes estrategias para integrar a estos pueblos a la “vida civilizada”, una de ellas fue la de confinar a diferentes grupos, tribus y comunidades aborígenes en reducciones y colonias, con la finalidad cambiar sus costumbres nómades por sedentarias, crear hábitos de trabajo y modificar su organización familiar, dado que de otra manera se presentarían obstáculos para el desarrollo de la propiedad privada.    

La necesaria reparación histórica que sobrevino a la persecución, sometimiento, desposesión, exclusión social y desintegración cultural de los pueblos originarios tardó en llegar. Unos 140 años transcurrieron, cuando en la reforma Constitucional de 1994 en su art. 75 inc. 17 señala como atribuciones del Congreso:

Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.”

Este desarrollo normativo reconoce como antecedentes inmediatos la Ley 23.302 sobre política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes, cuyo objetivo fue declarar de interés nacional el apoyo a los aborígenes y las comunidades existentes, su defensa y desarrollo, respetando sus valores, a cuyo fin se instrumentarán planes que permitan el acceso a la propiedad de la tierra y la preservación de sus pautas culturales, entre otras cuestiones; y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobado por el Congreso a través de la Ley 24.071 (ratificado el 3 de julio de 2000), que es el tratado de derechos humanos con mayor desarrollo en materia de derechos indígenas. 


Operatividad del art. 75 inc. 17 de la CN

La ubicación de este artículo como una facultad del Congreso, no ha sido un problema para la puesta en práctica de la tutela de los derechos de las comunidades indígenas, dado que la exigibilidad de sus preceptos hace que no sea necesaria ninguna reglamentación para hacerla exigible. La operatividad de esta cláusula constitucional ha quedado demostrada y reflejada en numerosas sentencias y fallos.

Por otra parte, el hecho de reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas, impone al Estado la necesidad de rever los alcances aplicabilidad de las leyes que ha desarrollado, sobre todo en materia civil y penal, lo cual da lugar a que el sistema jurídico deba armonizarse respecto a las características singulares que presentan las prácticas tradicionales o ancestrales y la relación con la tierra propias de estos pueblos.


Características de la propiedad indígena

El derecho a la tierra por parte de las comunidades indígenas, reconoce su origen en el derecho consuetudinario, es decir en el uso y costumbre, por ello la manda constitucional se refiere a no solo a la propiedad sino a la posesión, porque la Corte Interamericana lo reconoce como un derecho con independencia de que cuenten o no con un título formal de propiedad (Juzgado Civil N°4 de Neuquén).

Como características distintivas de la propiedad indígena podemos destacar:

  • que nace con prescindencia del derecho civil (es preexistente al Estado);
  • que por ello no son aplicables las reglas de la posesión del Código Civil;
  • que recae en una comunidad (que debe estar registrada - Ley 23.302, art. 2) por lo que no son aplicables las reglas del derecho sucesorio;
  • que no excluye que los usos que puedan hacerse sean a nivel individual o familiar por parte de los miembros que la componen;
  • que el ejercicio de la posesión tiene el mismo contenido o alcance para cada comunero y no existe ningún tipo de exclusión en partes del inmueble entre los miembros de la comunidad;
  • que la prohibición absoluta que el inmueble rural (objeto) entre en el comercio y no se puedan constituir derechos reales de garantía, es emergente del carácter comunitario y no público de la propiedad;
  • que por lo manifestado en el punto precedente, se trata de un derecho desprovisto de contenido económico; y
  • que el inmueble y sus recursos naturales son inseparables.

Esta enumeración no es exhaustiva, porque no tiene la pretensión de especificar la totalidad de los atributos que distinguen a esta forma de propiedad. Lo que si es preciso destacar que la propia Constitución es la que ha incorporado o, mejor dicho, reconocido esta nueva forma de propiedad, que puede considerarse un derecho real de raíz constitucional. 

La posesión tradicional según las prácticas indígenas

Como ya señalamos, es importante tener en cuenta que la posesión de las comunidades indígenas no es igual a la posesión animus domini y de los actos posesorios que son tradición del derecho romano en el Código Civil. La exteriorización de la posesión es esencialmente distinta porque se manifiesta de manera casi “invisible”, dado el escasísimo o casi nulo impacto sobre el medio ambiente, producto practicar una economía de subsistencia como es tradición en estas comunidades. Para ofrecer un ejemplo claro de estos conceptos, vamos a recurrir a una sentencia en el marco de un juicio de expropiación para reconocer los derechos de la comunidad kolla Finca Tumbaya. La sentencia expresa: 

“….que el concepto de territorio de uso y ocupación que poseen las Comunidades beneficiarias de la expropiación es diametralmente opuesto al que se entiende a la luz de los principios civilistas; que los indígenas no interpretan a la tierra en que habitan como un bien más, sino que corresponde al espacio necesario y esencial para el desarrollo y transmisión de su cultura ancestral. Expresa que la posesión del territorio en el derecho indígena es diametralmente opuesto al concepto civilista del mismo; que nuestro derecho positivo enseña que para adquirir la posesión se requieren “actos materiales"; pero por el singular respeto que los indígenas experimentan por las fuerzas que se hallan en ella, a través de sus árboles, sus ríos y arroyos, sus cerros, etc., mal podrían violentar cualquiera de esas fuerzas a través de la construcción de grandes obras o emprendimientos, de tala de bosques, del tendido de caminos o del cambio en el curso de algún arroyo, y en atención a la importancia que otorgan a las prácticas comunitarias, no podrían impedir el libre tránsito de sus hermanos de la comunidad y animales a través del tendido de alambrados. Por esa particularidad de la cosmovisión de los pueblos indígenas es que se viene desarrollando en el derecho americano la doctrina de la invisibilidad de los pueblos indígenas en cuanto a la forma de su posesión; es así que edifican sus casas sin degradar el medio ambiente, respetan los árboles, las vertientes, los arroyos y aguadas….  (Cámara Federal de Salta 17/11/2008). 

El instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) hace una interpretación de la posesión indígena en el mismo sentido, asegurando que es sensiblemente distinta a la regulada en el Código Civil. Al respecto manifiesta que la ocupación se exterioriza de manera diferente y no siempre es evidente por el modo cultural de producción que no incluye, como ocurre en las sociedades de tecnología compleja, la práctica de transformación masiva de la naturaleza. A pesar de la sutileza con que aparecen los signos de la posesión, los sitios de asentamiento periódico, las aguadas, los pozos, los territorios de caza, las zonas de recolección o de pesca, los casi imperceptibles cementerios, entre otras zonas, están marcados de forma indeleble en la memoria histórica de los pueblos indígenas (Ministerio de Desarrollo Social, INAI, 2009).

Lo que no fue: la propiedad comunitaria indígena en el Código Civil

El proyecto de Código Civil y Comercial (actualmente vigente) enumeró como derecho real a la propiedad comunitaria indígena luego del dominio y el condominio aunque finalmente fue excluido. El motivo esgrimido para su eliminación fueron los cuestionamientos recibidos por los legisladores de parte de las propias organizaciones indígenas, que entendieron la inconveniencia de incluir sus derechos en un cuerpo normativo basado en reglas de claro corte individualista y patrimonial (Hualpa E., 2014).

Además debe tenerse presente que ya en las XVIII Jornadas Nacionales de Derecho Civil celebradas en Buenos Aires, en el año 2003, en el punto VI de las Conclusiones correspondientes a la Comisión N° 4 de Derechos Reales se consignó que “La protección consagrada para la propiedad de las comunidades indígenas argentinas, por el art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional, hace innecesaria e inconveniente su inclusión en el Código Civil, ya que ello implicaría una desjerarquización no querida por el poder constituyente” (citado en Abreut de Begher, L., 2012).


El Relevamiento Territorial de las Comunidades Indígenas

Sin duda que el tema más crítico y relevante para estas minorías lo constituye el derecho a la posesión y propiedad comunitaria. Los desalojos a comunidades e indígenas que adquirieron estado público actuaron como disparadores y fundamentos de la Ley 26.160 (B.O. 29/11/2006), por la cual se declaró la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas, y se suspendieron las sentencias, actos procesales o administrativos que tuvieran por objeto el desalojo o desocupación de las referidas tierras. El plazo de esta emergencia fue de 4 años, aunque la aplicación de esta norma se prorrogó primero por la Ley 26.554 (B.O. 11/12/2009), y luego por la Ley 26.894 (B.O. 21/10/2013) hasta el 23 de noviembre de 2017.

A través del art. 4° de la Ley 26.160 se dispuso crear un fondo especial para afrontar los gastos que demandaran el relevamiento técnico —jurídico— catastral de las tierras que en forma tradicional, actual y pública ocupan las comunidades indígenas; las labores profesionales en causas judiciales y extrajudiciales; y los programas de regularización dominial. Es así que el Poder Ejecutivo emitió los Decretos Reglamentarios 1122/07 y 700/10 y la Resolución 578/07, por medio de la cual se crea el Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas.


Dentro del marco de este Relevamiento Territorial se está recolectando información de las comunidades por intermedio de cuestionarios socio-comunitarios; de levantamientos territoriales que incluyen el croquis de cada territorio ocupado en forma tradicional (según el uso y la costumbre), actual y pública y con participación de la respectiva comunidad; la cartografía temática elaborada a partir de los datos que surgen del levantamiento, y una base de datos cartográfica en un Sistema de Información Geográfica.

La documentación de cada comunidad incluye asimismo un informe histórico antropológico, que tiene como objetivo fundamentar la ocupación y dar cuenta de los aspectos históricos que determinaron la situación territorial actual de la comunidad, y las estrategias jurídicas correspondientes para lograr la efectiva instrumentación del reconocimiento constitucional de la posesión y propiedad comunitaria.

Para este relevamiento se ha tenido muy especialmente en cuenta al Convenio 169 OIT – Ley 24.071 que establece que: “Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.” Art. 14. 2.;”Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” Art. 14.3..

En muchos casos los territorios que reclaman las comunidades indígenas afectan a parcelas sobre las que se han constituido derechos reales de dominio, por lo que en los casos de las posesiones actuales comprobadas o bien para regular la entrega de otras tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano, serán necesarias expropiaciones para hacer efectivos los derechos indígenas. Dado que el fundamento de los mismos es la reparación histórica por las violaciones sufridas a sus  lugares de pertenencia, modos de vida y culturas, y que el reconocimiento de derechos parte de Convenios Internacionales y de la propia Constitución, es el Estado quien está obligado a reparar por ser el responsable de esas violaciones.

El procedimiento expropiatorio es procedente porque es el propio Estado quien ha reconocido derechos a personas de buena fe y que por ello deben ser indemnizadas, es decir que estas acciones deben conciliarse con lo estipulado en el art. 14 de la CN que establece como derechos de los habitantes el uso y disposición de su propiedad de conformidad a las leyes que reglamentan su ejercicio, y el art. 17 de la CN que determina la inviolabilidad de la propiedad y que ningún habitante puede ser privado de ella, sino en virtud de una sentencia fundada en ley, y agrega a continuación que “la expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.”


Derecho a la participación y consulta en la explotación de recursos naturales

Cuando hicimos referencia a las características de la propiedad indígena mencionamos que el inmueble y sus recursos naturales conforman un todo no separable, esto es porque el art. 75 inc. 17 reconoce el derecho a la participación y consulta cuando alguna explotación de hidrocarburos, minera, forestal, etc. afecta los territorios de las comunidades. En esta cuestión han sido muy evidentes los conflictos generados entre los pueblos indígenas y el Estado, dado que en muchos casos hay en juego intereses estratégicos y una tensión entre las políticas de desarrollo y el cuidado del medio ambiente.   

De nuevo, la fuente utilizada por los constituyentes respecto al texto que señala “Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten” ha sido el Convenio 169 de la OIT, particularmente los artículos 15.1 y 15.2. El primer inciso se ocupa de los recursos naturales que se encuentran en la superficie del suelo, situación en la que las comunidades tienen derecho a solicitar protección y participación en la utilización, administración y conservación de los recursos. En tanto que el segundo inciso se ocupa del caso en que la propiedad de los recursos del subsuelo pertenece al Estado, situación en que los gobiernos deberán establecer procedimientos de consulta, como manera de establecer “si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras “.

Cabe recordar al respecto, dos fallos judiciales paradigmáticos que han destacado la obligatoriedad de la consulta previa a cualquier acto administrativo o legislativo que afecte el espacio vital de las comunidades indígenas.

Uno es la sentencia del Juzgado de Primera Instancia Nro. 2 de Cutral Có, Provincia del Neuquén, en autos caratulados: “Petrolera Piedra del Águila SA c/ Curruhuinca Victorino y otros s/Acción de Amparo”, en la que el Juez Mario Tomassi rechazó un recurso de amparo presentado en 2007 por la referida petrolera, que pretendía que se le garantizara el acceso a unos yacimientos ubicados en Cerro León en Picún Leufú, que se encuentran ubicados en territorio de la comunidad Mapuche Lof Huenctru Trewel Leufu, sin haber dado cumplimiento de manera cabal a los procesos de consulta y participación.

El otro caso “Comunidad Mapuche Mellao Morales c/Corporación Minera del Neuquén S.E. s/acción procesal administrativa” en la que el Superior Tribunal de Justicia de Neuquén a pedido de una comunidad, solicitó la declaración de inexistencia y subsidiariamente la de nulidad del contrato de exploración celebrado entre CORMINE y la empresa Emprendimientos Mineros S.A., siendo el fundamento central de la acción la omisión de consulta y participación indígena (Hualpa E., 2014).


Bibliografía y recursos consultados:

Abreut de Begher, L. (2012). La Propiedad Comunitaria Indígena. Lecciones y Ensayos N° 90, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Buenos Aires.

Cámara Federal de Salta 17/11/2008, “Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación c/ Viviani Yolanda del Carmen - Viviani José s/ Expropiación”,   http://indigenas.bioetica.org/fallos/fallo60.htm

Diario Río Negro (2015), Juez les dio la razón a mapuches contra petrolera,

Hualpa, Eduardo R. (2014). Derechos Constitucionales de los Pueblos Indígenas. Ed. Ad-Hoc.

Juzgado de Primera Instancia Nro. 2 de Cutral Có, Provincia del Neuquén, Febrero de 2011, “Petrolera Piedra del Águila SA c/ Curruhuinca Victorino y otros s/Acción de Amparo”.

Juzgado Civil N° 4 de Neuquén, 4/10/2005, “YPF S.A. c/Agrupación Mapuche Paynemil y otros s/daños y perjuicios”.

Ministerio de Desarrollo Social, Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (2009). Programa Nacional – Relevamiento Territorial de las Comunidades indígenas,

Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1989). Sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Lima: OIT, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, http://www.oit.org.pe/WDMS/bib/publ/libros/convenio_169_07.pdf

Tribunal Superior de Justicia de Neuquén, 28/09/2009, “Comunidad Mapuche Mellao Morales c/Corporación Minera del Neuquén S.E. s/acción procesal administrativa”.


Normativa:

  • Ley 23.302 sobre política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes.
  • Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.
  • Decreto Reglamentario 155/89 de la Ley 23.302.
  • Ley 24.071 por la que se aprueba el Convenio 169 de la OIT.
  • Constitución de la Nación Argentina.
  • Ley 25.799 modificatoria de la Ley 23.302.
  • Ley 26.160 de emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país.
  • Resolución 578/2007 de creación del Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas - Ejecución de la Ley Nº 26.160.
  • Código Civil y Comercial, Art. 18.