Valuaciones fiscales o catastrales e impuesto inmobiliario

De acuerdo a los artículos 75° y 126° de la Constitución Nacional, las provincias disponen de la competencia para establecer contribuciones directas (ej: impuesto inmobiliario, patente automotor, etc.) y de manera concurrente con la Nación tienen la facultad sobre las contribuciones indirectas y, como principio general, las provincias no pueden ejercer el poder delegado a la Nación.

La tributación sobre inmuebles se encuentra dentro de los impuestos al patrimonio y su base de imposición está conformada por el valor de la tierra (parcelas) y las mejoras (construcciones). A diferencia de los impuestos vinculados al consumo como el IVA, que lo pagan en igual medida todas las clases sociales, el impuesto inmobiliario grava bienes que son reflejo de la capacidad económica de los ciudadanos, por lo que ofrece la posibilidad de generar más equidad en el sistema tributario.

Se trata además de un impuesto que constituye una fuente estable de ingresos y que no es sensible a los cambios del ciclo económico, aunque desde el punto de vista de los contribuyentes esta cualidad puede generar resistencia en las fases descendentes del ciclo, dónde caen sus ingresos y por ende su capacidad de pago (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2013).

En la siguiente figura mostramos la relación entre la valuación fiscal o catastral y el impuesto inmobiliario. El punto de partida es la facultad o competencia otorgada a los catastros provinciales respecto a la determinación de la valuación parcelaria a los fines fiscales (LN 26.209, art. 14°), luego cada catastro jurisdiccional a través de reglamentaciones o leyes establecen sobre una base técnica la metodología, que incluye las fórmulas de cálculo y demás procedimientos para determinar de manera reglada y objetiva las valuaciones tomando como referencia los valores de mercado. 

Relación entre la valuación fiscal o catastral e impuesto

Los valores fiscales resultantes constituyen la base de cálculo sobre la cual los organismos recaudadores aplican la política tributaria explicitada en los códigos fiscales. En los casos en que las valuaciones tienen incrementos abruptos por haberse aplicado un revalúo luego de un ciclo largo sin actualizar, es muy usual que los administradores de los impuestos apliquen una reducción a la base de cálculo, lo que implica utilizar de solo un porcentaje de la valuación llamado valor tributable, y recién a partir de éste aplicar las alícuotas en forma progresiva o no para determinar la cuantía del impuesto inmobiliario. En los casos que se aplique una alícuota única no diferenciada por rangos de valor, deberá tenerse en cuenta que no producirá cambios en la distribución de la carga tributaria.

Existen asimismo usos extra-fiscales del impuesto ya sea para estimular la construcción en tierras vacantes situadas dentro de áreas urbanizadas como para otorgar mayor equidad al sistema tributario. Esto se logra aplicando alícuotas diferenciadas a las parcelas baldías y a la concentración de inmuebles en manos de un único propietario para evitar la especulación inmobiliaria. Debe notase que estas políticas tributarias están estrechamente vinculadas al planeamiento urbano, por lo que son mejor aplicadas cuando el cobro del impuesto es delegado a los Municipios.

Cabe aclarar al respecto, que las provincias de Corrientes, Chaco, Chubut, Formosa, Neuquén, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego han transferido la administración y el cobro del impuesto inmobiliario a los Municipios.

En cualquier caso, la condición básica para lograr una buena administración y transparencia del sistema fiscal inmobiliario, es conjugar la acción técnica de fijación del valor fiscal de manera objetiva que la realizan los organismos catastrales, y la acción política de gestión del impuesto que está relacionada con la fijación de alícuotas que deben contemplar aspectos financieros, sociales y de desarrollo urbano como hemos apuntado.

Por otra parte, la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, ha realizado un estudio que analiza la participación del impuesto inmobiliario dentro del contexto de los recursos tributarios provinciales, en el que se observa un incremento en los impuestos indirectos que dependen del nivel de actividad económica (ingresos brutos y sellos) en desmedro de los impuestos directos (inmobiliario, patente automotor) para el período 2003-2012.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2013).

En el cuadro se aprecia que la participación de los ingresos brutos ha crecido un 13 % en el período medido y que el impuesto inmobiliario se ha reducido a casi la mitad del porcentual de 2003. Debemos aclarar que el porcentaje del 8 % en el total recaudado en 2012 representa un promedio con participaciones individuales por provincia muy dispares, por ejemplo el estudio menciona que el inmobiliario está concentrado en 5 provincias que explican el 90 % de la recaudación. En el año 2012, Buenos Aires representó el 38% de la recaudación, Córdoba el 7%, Entre Ríos el 8%, Santa Fe el 7% y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 28%. De este modo, estas jurisdicciones tienen fuerte incidencia en la evolución del impuesto en términos consolidados (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2013), por lo que es de esperar que en otras provincias el porcentaje de participación sea sensiblemente más bajo que el promedio.

La baja recaudación del impuesto inmobiliario puede asociarse a condicionantes de naturaleza política que frenan los procesos de actualización periódica de las valuaciones. Esto lleva a que los valores se pongan al día en ciclos muy largos de tiempo que los termina convirtiendo en insignificantes. Aún cuando las valuaciones se actualizan por medio de coeficientes, por lo general no son representativos de la evolución de los valores de referencia que se dan en el mercado y terminan distorsionando la base de cálculo en su nivel y uniformidad. Con ello se termina afectando a la equidad en la distribución de la carga tributaria, convirtiendo a un impuesto de naturaleza progresiva en regresiva.

Esta realidad tiene que ver con la gran visibilidad que tiene este impuesto, dónde los aumentos potencialmente pueden generar conflictividad social y, por consiguiente, costos políticos. Además debe tenerse en cuenta que para los ciudadanos que poseen una vivienda única, este patrimonio representa un valor de uso y no un valor de cambio o, dicho con otras palabras, un valor afectivo más que un valor económico.

Por otro lado, cabe recordar que han sido recurrentes los conflictos con los productores rurales cada vez que se ha practicado un revalúo que afecta al impuesto inmobiliario rural, particularmente en coyunturas que coinciden con la curva descendente de los ciclos económicos, caída de los precios internacionales y consecuente baja de la rentabilidad de las producciones agropecuarias. A esto hay que sumar que los aumentos en las valuaciones tienen repercusión en otros impuestos nacionales como el impuesto a los bienes personales (que incluye a la propiedad inmueble). 

Otras cuestiones que explican la baja utilización del impuesto son la creciente dependencia de las provincias de las transferencias del gobierno nacional por impuestos coparticipables, que terminan debilitando las fuentes de financiamiento propias; y el costo administrativo del tributo que es más alto si lo comparamos con otros impuestos.

Por ejemplo, las conductas de ocultamiento o no declaración de construcciones que son habituales en nuestra sociedad, demandan un esfuerzo de fiscalización de los organismos catastrales, que frecuentemente deben invertir en datos (ej: imágenes aéreas y satelitales) y realizar inspecciones en el terreno para incorporar las obras no declaradas a sus bases de datos. Además deben evaluarse las áreas en que se ha valorizado la tierra por la realización obras de infraestructura e igualmente las áreas en que los precios del suelo se han deprimido o estancando por algún condicionante natural o por alguna otra razón de índole socio-económica. Finalmente, la ejecución de revalúos o de valuaciones actualizadas requiere la toma de muestras de datos representativos en el mercado de inmuebles y un trabajo de análisis y control de calidad de las valuaciones para producir un mapa de valores, tareas que insumen mucho tiempo y que tienen altos costos operativos.

No obstante esta situación que contribuye a que existan escasos incentivos para acometer procesos de mejora, han ido apareciendo alternativas y oportunidades para aprovechar la fortaleza de los catastros como las bases de datos más detalladas del territorio, en la producción de valores inmobiliarios permanentemente actualizados y cuyas aplicaciones trasciendan el uso fiscal de los mismos.

En algunas provincias Argentinas ya han comenzado a funcionar, mientras que otras proyectan hacerlo, Observatorios del Mercado Inmobiliario (OMI) que más allá de las particularidades y de las situaciones contextuales que hayan impulsado cada una de las iniciativas, en general producen datos georreferenciados con ofertas de viviendas, departamentos, comercios, lotes baldíos, etc. y otras informaciones complementarias relacionadas a los valores de construcción para distintos prototipos representativos del stock de inmuebles. A nivel rural se recopilan datos referidos a la productividad de los campos, costos de explotación, rentabilidad, etc.

El establecimiento de un Observatorio requiere personal calificado y una gran disciplina para recolectar datos, depurarlos y tratarlos estadísticamente para generar productos tales como:

·         estudios del mercado inmobiliario,

·         evolución de los precios de la tierra,

·         evolución de los precios de la construcción,

·         informe de valores históricos para el cálculo de plusvalías,

·         informe de valores para expropiación,

·         informe de valores para la construcción de viviendas sociales,

·         mapas de valores del suelo,

·         valor inmobiliario de referencia para uso en las transferencias de inmuebles, y

·         otras informaciones de interés para profesionales y ciudadanos en general.

Lógicamente que la disponibilidad de valores actualizados constituye además un aporte significativo a la transparencia en el funcionamiento del mercado de inmuebles, en tanto que en el plano fiscal facilita enormemente la realización de revalúos en el momento en que sean requeridos y sin que ello implique afrontar un gasto administrativo importante.

Bibliografía consultada:

De Cesare, Claudia (2003). Valuación de inmuebles para fines fiscales. Lincoln Institute of Land Policy.

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (2013). Política tributaria provincial: avances en el Impuesto Inmobiliario,

http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/recursos/pdf_documentos/Politica_tributaria_provincial_avances_en_el%20Impuesto_Inmobiliario.pdf