En la siguiente figura mostramos la relación entre la
valuación fiscal o catastral y el impuesto inmobiliario. El punto de partida es
la facultad o competencia otorgada a los catastros provinciales respecto a la
determinación de la valuación parcelaria a los fines fiscales (LN 26.209, art.
14°), luego cada catastro jurisdiccional a través de reglamentaciones o leyes
establecen sobre una base técnica la metodología, que incluye las fórmulas de
cálculo y demás procedimientos para determinar de manera reglada y objetiva las
valuaciones tomando como referencia los valores de mercado.
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| Relación entre la valuación fiscal o
catastral e impuesto |
Los valores fiscales resultantes constituyen la base de
cálculo sobre la cual los organismos recaudadores aplican la política
tributaria explicitada en los códigos fiscales. En los casos en que las
valuaciones tienen incrementos abruptos por haberse aplicado un revalúo luego
de un ciclo largo sin actualizar, es muy usual que los administradores de los
impuestos apliquen una reducción a la base de cálculo, lo que implica utilizar
de solo un porcentaje de la valuación llamado valor tributable, y recién a
partir de éste aplicar las alícuotas en forma progresiva o no para determinar
la cuantía del impuesto inmobiliario. En los casos que se aplique una alícuota
única no diferenciada por rangos de valor, deberá tenerse en cuenta que no
producirá cambios en la distribución de la carga tributaria.
Existen asimismo usos extra-fiscales del impuesto ya sea
para estimular la construcción en tierras vacantes situadas dentro de áreas
urbanizadas como para otorgar mayor equidad al sistema tributario. Esto se
logra aplicando alícuotas diferenciadas a las parcelas baldías y a la
concentración de inmuebles en manos de un único propietario para evitar la
especulación inmobiliaria. Debe notase que estas políticas tributarias están
estrechamente vinculadas al planeamiento urbano, por lo que son mejor aplicadas
cuando el cobro del impuesto es delegado a los Municipios.
Cabe aclarar al respecto, que las provincias de Corrientes,
Chaco, Chubut, Formosa, Neuquén, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego han
transferido la administración y el cobro del impuesto inmobiliario a los
Municipios.
En cualquier caso, la condición básica para lograr una buena
administración y transparencia del sistema fiscal inmobiliario, es conjugar la
acción técnica de fijación del valor fiscal de manera objetiva que la realizan
los organismos catastrales, y la acción política de gestión del impuesto que
está relacionada con la fijación de alícuotas que deben contemplar aspectos
financieros, sociales y de desarrollo urbano como hemos apuntado.
Por otra
parte, la Dirección
Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias
dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, ha realizado un
estudio que analiza la participación del impuesto inmobiliario dentro del
contexto de los recursos tributarios provinciales, en el que se observa un
incremento en los impuestos indirectos que dependen del nivel de actividad
económica (ingresos brutos y sellos) en desmedro de los impuestos directos
(inmobiliario, patente automotor) para el período 2003-2012.
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Fuente: Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas (2013).
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En el
cuadro se aprecia que la participación de los ingresos brutos ha crecido un 13
% en el período medido y que el impuesto inmobiliario se ha reducido a casi la
mitad del porcentual de 2003. Debemos aclarar que el porcentaje del 8 % en el
total recaudado en 2012 representa un promedio con participaciones individuales
por provincia muy dispares, por ejemplo el estudio menciona que el inmobiliario
está concentrado en 5 provincias que explican el 90 % de la recaudación. En el
año 2012, Buenos Aires representó el 38% de la recaudación, Córdoba el 7%,
Entre Ríos el 8%, Santa Fe el 7% y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires el 28%. De este modo, estas jurisdicciones tienen fuerte
incidencia en la evolución del impuesto en términos consolidados (Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, 2013), por lo que es de esperar que en otras
provincias el porcentaje de participación sea sensiblemente más bajo que el
promedio.
La baja
recaudación del impuesto inmobiliario puede asociarse a condicionantes de
naturaleza política que frenan los procesos de actualización periódica de las
valuaciones. Esto lleva a que los valores se pongan al día en ciclos muy largos
de tiempo que los termina convirtiendo en insignificantes. Aún cuando las
valuaciones se actualizan por medio de coeficientes, por lo general no son
representativos de la evolución de los valores de referencia que se dan en el
mercado y terminan distorsionando la base de cálculo en su nivel y uniformidad.
Con ello se termina afectando a la equidad en la distribución de la carga
tributaria, convirtiendo a un impuesto de naturaleza progresiva en regresiva.
Esta realidad
tiene que ver con la gran visibilidad que tiene este impuesto, dónde los
aumentos potencialmente pueden generar conflictividad social y, por
consiguiente, costos políticos. Además debe tenerse en cuenta que para los
ciudadanos que poseen una vivienda única, este patrimonio representa un valor
de uso y no un valor de cambio o, dicho con otras palabras, un valor afectivo
más que un valor económico.
Por otro lado, cabe
recordar que han sido recurrentes los conflictos con los productores rurales cada
vez que se ha practicado un revalúo que afecta al impuesto inmobiliario rural,
particularmente en coyunturas que coinciden con la curva descendente de los
ciclos económicos, caída de los precios internacionales y consecuente baja de
la rentabilidad de las producciones agropecuarias. A esto hay que sumar que los
aumentos en las valuaciones tienen repercusión en otros impuestos nacionales
como el impuesto a los bienes personales (que incluye a la propiedad inmueble).
Otras cuestiones
que explican la baja utilización del impuesto son la creciente dependencia de
las provincias de las transferencias del gobierno nacional por impuestos
coparticipables, que terminan debilitando las fuentes de financiamiento propias;
y el costo administrativo del tributo que es más alto si lo comparamos con
otros impuestos.
Por ejemplo, las
conductas de ocultamiento o no declaración de construcciones que son habituales
en nuestra sociedad, demandan un esfuerzo de fiscalización de los organismos
catastrales, que frecuentemente deben invertir en datos (ej: imágenes aéreas y
satelitales) y realizar inspecciones en el terreno para incorporar las obras no
declaradas a sus bases de datos. Además deben evaluarse las áreas en que se ha
valorizado la tierra por la realización obras de infraestructura e igualmente
las áreas en que los precios del suelo se han deprimido o estancando por algún
condicionante natural o por alguna otra razón de índole socio-económica. Finalmente,
la ejecución de revalúos o de valuaciones actualizadas requiere la toma de
muestras de datos representativos en el mercado de inmuebles y un trabajo de
análisis y control de calidad de las valuaciones para producir un mapa de
valores, tareas que insumen mucho tiempo y que tienen altos costos operativos.
No obstante esta situación
que contribuye a que existan escasos incentivos para acometer procesos de
mejora, han ido apareciendo alternativas y oportunidades para aprovechar la
fortaleza de los catastros como las bases de datos más detalladas del
territorio, en la producción de valores inmobiliarios permanentemente
actualizados y cuyas aplicaciones trasciendan el uso fiscal de los mismos.
En algunas
provincias Argentinas ya han comenzado a funcionar, mientras que otras
proyectan hacerlo, Observatorios del Mercado Inmobiliario (OMI) que más allá de
las particularidades y de las situaciones contextuales que hayan impulsado cada
una de las iniciativas, en general producen datos georreferenciados con ofertas
de viviendas, departamentos, comercios, lotes baldíos, etc. y otras
informaciones complementarias relacionadas a los valores de construcción para
distintos prototipos representativos del stock de inmuebles. A nivel rural se
recopilan datos referidos a la productividad de los campos, costos de
explotación, rentabilidad, etc.
El
establecimiento de un Observatorio requiere personal calificado y una gran
disciplina para recolectar datos, depurarlos y tratarlos estadísticamente para
generar productos tales como:
·
estudios
del mercado inmobiliario,
·
evolución
de los precios de la tierra,
·
evolución
de los precios de la construcción,
·
informe
de valores históricos para el cálculo de plusvalías,
·
informe
de valores para expropiación,
·
informe
de valores para la construcción de viviendas sociales,
· mapas de valores del suelo,
·
valor
inmobiliario de referencia para uso en las transferencias de inmuebles, y
·
otras
informaciones de interés para profesionales y ciudadanos en general.
Lógicamente que
la disponibilidad de valores actualizados constituye además un aporte
significativo a la transparencia en el funcionamiento del mercado de inmuebles,
en tanto que en el plano fiscal facilita enormemente la realización de revalúos
en el momento en que sean requeridos y sin que ello implique afrontar un gasto
administrativo importante.
Bibliografía
consultada:
De Cesare, Claudia (2003). Valuación de inmuebles para fines
fiscales. Lincoln Institute of Land Policy.
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Dirección
Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (2013). Política tributaria
provincial: avances en el Impuesto Inmobiliario,
http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/recursos/pdf_documentos/Politica_tributaria_provincial_avances_en_el%20Impuesto_Inmobiliario.pdf
