Restricciones al dominio y servidumbres en el Catastro

Antecedentes

El documento de la FIG Catastro 2014 que presentó una visión a 20 años para el desarrollo de los sistemas catastrales, señala en la primera de sus seis declaraciones que los Catastros modernos registrarán la situación legal completa del territorio.

Este concepto que originalmente tuvo alcance a las restricciones al dominio originadas en el derecho público, ha influenciado la legislación catastral de varios países. Por ejemplo, la Ley Nacional 26.209 de Argentina, indica en su artículo 1° que los Catastros son “registros públicos de los datos concernientes a objetos territoriales legales de derecho público y privado”.

Esta definición implica una ampliación del arquetipo de la primera declaración, que incluye además del tradicional objeto del derecho real de dominio (la parcela), otros objetos territoriales legales como el derecho de superficie, los conjuntos inmobiliarios, el usufructo y la servidumbre.

En resumen, una reinterpretación y adecuación a la realidad de cada país del concepto situación legal completa del territorio, implica que el Catastro incluya: 

• los objetos de los diferentes derechos reales; y

• las cargas y gravámenes que recaen sobre la propiedad (dominio), y que tienen como fuente principal –aunque no exclusiva- el derecho administrativo.

En este artículo nos enfocaremos los objetos territoriales legales que están asociados a las restricciones al dominio y las servidumbres reales y administrativas. Entre los ejemplos más característicos y generales podemos mencionar a: las restricciones urbanísticas, ambientales (bosques, aguas subterráneas, etc.), zonas de riesgo (hídrico, geológico, sitios contaminados, etc.), las servidumbres de desagüe y de redes de distribución de servicios públicos, entre otras. 


Diferencias entre restricciones y servidumbres

Las restricciones se caracterizan por:

•  afectar el carácter absoluto del dominio (aunque ningún derecho lo sea); 
• imponerse como carga general a todos los inmuebles afectados por la misma situación contextual, siendo parte del contenido normal del derecho de propiedad; 
• aplicarse a obligaciones de no hacer, por ejemplo: no edificar en una zona de riesgo hídrico o inundable;
• ser ilimitadas en número y clase; porque pueden tener sustento en normas de distinta procedencia como, por ejemplo: planificación urbana y rural, ambiental, hídrica, de explotación de hidrocarburos, vial, etc.;
• no ser indemnizables, por tratarse de una condición inherente al derecho de propiedad garantizado por la Constitución, que es aquel que se ejerce de conformidad a las leyes que reglamentan su ejercicio (artículo 14, CN); y
• no inscribirse en el Registro de la Propiedad, pero al constar en el Catastro, pueden publicitarse a través del certificado catastral.

En cuanto a las servidumbres se diferencian por:

•  afectar el carácter exclusivo del dominio, dado que las servidumbres confieren ciertos derechos de uso sobre un inmueble ajeno, o facultan a que el titular del dominio no pueda ejercer algún derecho en su propiedad;
• requerir un inmueble dominante que recibe el beneficio de la servidumbre y otro sirviente que soporta su carga; 
• imponerse excepcionalmente, por ejemplo todo dominio está sujeto a restricciones, pero no todo dominio reconoce servidumbres (Mariani de Vidal, M. & Abella, A., 2016); 
• aplicarse a obligaciones de no hacer y de dejar hacer, debido al comportamiento pasivo del propietario que exigen las servidumbres para satisfacer sus finalidades; 
• ser indemnizables, porque ocasionan una disminución del valor patrimonial del inmueble gravado, y porque el propietario debe resignar la exclusividad de su propiedad en el área afectada, generando así una desmembración de su derecho; e 
• inscribirse en el Registro de la Propiedad a los fines de su publicidad y oponibilidad a terceros (artículo 1893; artículo 2, inciso a), ley 17.801) (Mariani de Vidal, M. & Abella, A., 2016).

Servidumbres reales y administrativas

Como señalamos anteriormente, las servidumbres en general y la servidumbre real en particular, necesita para su existencia la concurrencia de dos inmuebles, el predio sirviente que es el que debe soportar la carga y el predio dominante que es sobre el que recae el beneficio, y no sobre el titular de dominio que no tiene incidencia. Es decir que este tipo de servidumbre tiene sustento en la ventaja que obtiene el inmueble receptor del derecho, con independencia de quien sea el propietario. Como ejemplo característico, podemos mencionar la servidumbre de tránsito, que se constituye cuando es necesaria la circulación vehicular por una parcela lindera para acceder a la vía pública.

Respecto a las servidumbres administrativas, difieren de las reguladas por el Código Civil y Comercial, en el sentido que se constituyen a favor de un organismo del Estado para satisfacer el interés público. En este caso, la existencia de un inmueble dominante deja de tener sentido, ya que la servidumbre tiene destino a una entidad pública representativa de los intereses de la comunidad en su conjunto, que pasa a actuar en calidad de sujeto dominante. Los ejemplos más conocidos de este tipo de servidumbres son las de acueducto, electroducto, oleoducto y gasoducto.

Registración catastral

Es fundamental que las restricciones y servidumbres dispongan de ubicación y extensión espacial. En cuanto a la primera comprende la posición relativa y absoluta. La primera está relacionada a los límites de la parcela afectada y la segunda a su georreferenciación o vinculación al marco de referencia geodésico de uso oficial.

Esto hace a la lógica de cualquier sistema catastral, que registra dónde aplican territorialmente los derechos. Debe tenerse presente que cualquier restricción al dominio o servidumbre no visible o registrada en el Catastro, genera problemas prácticos en la aplicación y, por consiguiente, en el cumplimiento o efectividad de las leyes, disposiciones administrativas o contratos (según corresponda) que las establecen.

Por ejemplo, las razones prácitcas que pueden esgrimirse son la de contralor administrativo para el otorgamiento de permisos de obra nueva, en la situación que una parcela esté afectada por una restricción en la que un área determinada de ésta no se permita construir, o de realizar una inspección para verificar el cumplimiento de conservación de determinados recursos en un área protegida.

Para las servidumbres administrativas, los efectos prácticos de su registro pasan por tener documentada la superficie de afectación que será motivo de indemnización e inscripción en el Registro de la Propiedad. Además que al estar delimitada la zona de seguridad en un plano, impide eventuales conflictos con los propietarios en el acceso a las propiedades para realizar tareas de mantenimiento de la infraestructura. Esto adquiere una mayor importancia cuando se trata de cañerías enterradas.

En el siguiente plano se observa sobre el costado lindero a la ruta una restricción al dominio en línea de trazo cortado, que se establece a favor del Municipio en un ancho de 20 metros, dentro de la cual no se permiten construcciones ni instalaciones de carácter permanente. 

Plano de mensura particular con fraccionamiento. Plano N° 32576. Fuente: Dirección de Catastro e Información Territorial de la Provincia del Chubut.

No obstante, es oportuno remarcar que no todas las restricciones al dominio se registran en el Catastro, de manera que determinados datos de referencia pueden provenir de organismos externos. El ejemplo más típico es la zonificación de usos del suelo que generan los gobiernos locales, a través del ejercicio de su competencia en materia de planificación del territorio y ordenamiento urbano.

En esta situación debe tenerse presente que para que ese conjunto de datos sea interoperable con los datos catastrales, es necesario el uso de un formato de archivo estándar (ejemplo: Shape, KML, GeoJSON) o el acceso a través de un geoservicio (ejemplo: WMS o WFS), y que los datos de posición expresados en el mismo marco de referencia geodésico. En cualquier caso, lo fundamental es que se puedan superponer las capas de la zonificación sobre el parcelario continuo, para conocer los indicadores urbanísticos aplicables a las parcelas de interés.  

En otro caso, en el gráfico que sigue, se muestra una servidumbre administrativa de gasoducto, en la que el objeto de la mensura o área de afectación, se encuentra ubicada en forma relativa y absoluta. Dentro de las notas del plano se consigna, entre otros requisitos que “la zona de seguridad para operación y mantenimiento”.. “es de quince (15) metros a cada lado del eje del ducto deslindado”, y además que “se deberá permitir el acceso y la transitabilidad para efectuar el mantenimiento y eventuales reparaciones”.

 

Plano de Mensura de Servidumbre Administrativa de Gasoducto. Plano N° 33200. Fuente: Dirección General de Catastro e Información Territorial de Chubut.

Gasoducto Patagónico. Fuente: Secretaría de Energía de la Nación.

Catastro comparado

Resulta interesante observar la evolución y las reformas emprendidas por los Catastros de otras partes del mundo sobre este tema. Al respecto EuroGeographics, que es una organización internacional que representa a los Organismos Cartográficos Nacionales y a los Catastros y Registros de la Propiedad europeos, a través de una de sus redes de intercambio de conocimientos, ha organizado en 2015 un taller titulado “Documentación de las Restricciones de Derecho Público” (RDP).

Durante la preparación de ese evento se realizó una encuesta respondida por 25 países, que arrojó como resultado que las cinco RDP más mencionadas fueron sobre: 

• ambiente y protección de la naturaleza,
• protección del agua,
• planeamiento urbano (zonas de uso del suelo),
• patrimonio cultural, e
• infraestructuras públicas (corredores / zonas de seguridad).

En el taller nueve países presentaron informes de las actividades vinculadas a las RDP, de los que es posible extraer algunas conclusiones sobre los problemas más comunes presentes a nivel de implementación.

Uno de ellos es que el número de RDP es muy elevado, por lo que es necesario determinar a cuáles deben darse prioridad y de qué manera organizar el registro, para que las leyes que establecen las restricciones sean plenamente operativas al visibilizar su extensión y ubicación espacial en los Catastros.

Otro es que son muy diversas las fuentes de las RDP y localizadas en distintos niveles de gobierno, por lo que los Catastros solo pueden tener acceso a las mismas a través de la autoridad competente, y compartirse a través de catálogos de datos espaciales, geoservicios, IDEs u otros mecanismos de integración e intercambio de datos.

Suiza cuenta con un Catastro de RDP plenamente integrado al Catastro tradicional, que ha sido estructurado centralmente por el gobierno federal en términos de organización, modelo de datos, calidad de datos, métodos, procedimientos y difusión en internet. No obstante, opera de forma descentralizada con la participación de los cantones, de manera que cada RDP se gestiona como una capa de datos espaciales independiente administrada por la autoridad de aplicación correspondiente.

Actualmente las RDP que se han implementado alcanzan a un grupo de 17, entre las que caben mencionar: las restricciones urbanísticas de los cantones y municipios, zonas de protección de autopistas, zonas de protección de ferrocarriles, zonas de seguridad aeroportuarias, sitios contaminados y basurales, zonas de protección de aguas subterráneas y zonas boscosas protegidas ambientalmente, entre otras. 

Cada capa dispone de todos los atributos necesarios para su identificación, como las leyes, resoluciones o disposiciones administrativas en las que se fundamentan, contenido de las restricciones y contacto con las autoridades para proporcionar más información a los interesados. La base legal sobre la que se apoya esta iniciativa es la Ley Federal de Geoinformación de 2008 que, en su apartado 4, estableció los lineamientos básicos para desarrollar el Catastro de RDP sobre la propiedad inmueble.

A modo de cierre

Conforme a lo expresado en los apartados precedentes, y en base a la experiencia nacional e internacional, podemos afirmar que las restricciones al dominio y las servidumbres es necesario que sean visibles espacialmente en los Catastros para: 

• hacer operativos los objetivos de las leyes, disposiciones administrativas o contratos por los cuales se establecen;
• incrementar la transparencia del mercado inmobiliario a través de la publicidad catastral; y
• facilitar la aplicación de las normas de subdivisión del suelo y el diseño de proyectos de urbanización, en cuanto tengan impacto determinadas cargas o gravámenes sobre las parcelas a fraccionar.

Con relación a las restricciones en particular, su visibilidad puede provenir de la incorporación directa en los planos de mensura y por acuerdos de cooperación con los gobiernos municipales, autoridades ambientales, etc.. Es importante destacar que el acceso y/o la integración de datos de diferentes fuentes, genera una retroalimentación interinstitucional que, desde el punto de vista funcional, contribuye a mejorar la gestión del territorio.

Fuentes consultadas:

EuroGeographics, Cadastre and Land Registry Knowledge Exchange Network (2015), Workshop on the Documentation of Public-Law Restrictions, https://eurogeographics.org/calendar-event/clrken-workshop-november-2015/

Gouvernement Suisse. Le Conseil fédéral (2020). Loi fédérale sur la géoinformation,

 https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20050726/index.html#a16

Kaufmann J. & Steudler D. (1998). Catastro 2014 – Una visión para un Sistema Catastral futuro, https://www.fig.net/resources/publications/figpub/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf

Mariani de Vidal, Marina & Abella, Adriana (2016). Derechos reales en el Código Civil y Comercial – Tomo 1. Ed. Zavalía. 

República Argentina (2007). Ley Nacional N° 26209, Ley Nacional de Catastro, http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124298/norma.htm 

República Argentina (2015). Código Civil y Comercial de la Nación. 

Swiss Cadastral System (2020). Public-law Restrictions Cadastre, https://www.cadastre.ch/en/oereb.html