Finalizada la edición II del LADM

Visión general

A fines del pasado mes de octubre, la FIG anunció la publicación de la quinta parte de la edición II del Modelo en el dominio de la Administración del Territorio (LADM), que incluye además de los aspectos relacionados con la tenencia de la tierra, informaciones sobre la georregulación marina, valuaciones (catastrales o administrativas) y planificación espacial. 

El calendario de la publicación se detalla a continuación:

 

Parte	Titulo	Publicado
1	Modelo genérico conceptual	Enero de 2024
2	Registro del territorio	Mayo de 2025
3	Georegulación marina	Julio de 2024
4	Información sobre valuación	Julio de 2025
5	Información sobre planificación espacial	Agosto de 2025

Si bien en enero de 2024 abordamos la publicación de la Parte 1 del estándar y sobre su renovada estructura modular, en la presente entrada haremos una revisión “a vuelo de pájaro” de las principales novedades que trae el LADM.   

En primer lugar, cabe señalar que las cinco partes mejoran la utilización del estándar en una amplia gama de aplicaciones que van desde la gestión de los datos catastrales hasta la valuación administrativa, la planificación urbana y el catastro marítimo. Su importancia radica en que proporcionan una base para desarrollar ecosistemas digitales de administración del territorio, a la vez que conectan los registros con las fuentes documentales que los generan, permitiendo realizar validaciones, auditorias, controles de calidad y administrar los cambios en los datos durante su ciclo de vida, como una manera de garantizar su trazabilidad (*) y por ende su transparencia y seguridad. 

En segundo lugar, la modularización permite un mejor desarrollo, interrelación y gestión de sistemas complejos que proporcionan una gran ayuda para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Asimismo ofrece la posibilidad de implementar por partes, en función de las necesidades y de las capacidades y recursos humanos y económicos disponibles en cada país o administración sub-nacional, generando flexibilidad en el instrumento y logrando, al mismo tiempo, coherencia o interoperabilidad semántica. 

Con el LADM se procura disponer de los aspectos más sustantivos y esenciales encontrados en el dominio de la administración del territorio, por lo que se trata de un conjunto de denominadores comunes que comparten los sistemas destinados a ese fin aunque, por dicho motivo, se trata de un modelo que es intrínsecamente abstracto y neutral, con el que se busca facilitar el diseño de bases de datos, el desarrollo de sistemas y, sobre todo, la interoperabilidad de los datos catastrales y territoriales. 

En lo atinente al desarrollo de modelos de información para sistemas organizacionales, es común encontrar una repetición de tareas para ofrecer soluciones que ya existen, por lo que contar con un modelo de conceptos, relaciones y una terminología común como el LADM, acorta camino y permite destinar recursos a otras áreas o actividades que agreguen valor a los procesos de desarrollo de nuevos sistemas o de reestructuración o mejoramiento de los existentes.

En un muy apretado resumen, la segunda edición del LADM es muy relevante porque abre el camino para que los sistemas catastrales y registrales se vinculen y dialoguen dinámicamente con la valuación administrativa y la planificación del uso del suelo, constituyendo un aporte significativo al desarrollo y la implementación de políticas públicas basadas en datos. 

Resúmenes del estándar ISO 19152 multiparte. Fuente: https://www.iso.org/standard/51206.html

Características principales de la edición II 

Como rasgos distintivos del LADM tenemos lo siguiente:

 

• Como ya hemos indicado, se han incorporado e integrado en el modelo las funciones más relevantes de la administración del territorio a nivel de tenencia, incluyendo el derecho formal (generalmente codificado o definido por ley) y la informalidad en sus más amplios aspectos; el valor del suelo y de los edificios; y las regulaciones referidas a la planificación y uso del suelo. Estas funciones son modeladas en las partes 2, 4 y 5 del LADM como normas separadas aunque relacionadas. 

• Los datos e información de origen y todo su mantenimiento y actualización posterior, están conectados con sus fuentes como, por ejemplo: los planos (de mensura, catastrales, de agrimensura, etc.) y barridos masivos realizados por métodos directos o indirectos con las unidades espaciales; las leyes o disposiciones de adjudicación de tierras; escrituras, títulos, etc. con las partes; y las planillas de relevamiento de las características constructivas con los edificios; en tanto que la ocupación informal del territorio puede disponer de registros y documentos propios que, en otras instancias, permitan su conversión a derechos formales o a la regularización del dominio. 

• Es posible gestionar la historial de los datos e información y realizar un seguimiento de sus cambios en el tiempo. En muchas situaciones los usuarios requieren acceder a las versiones históricas de los datos e información o sus antecedentes, para lo cual el LADM permite emplear objetos versionados (**) y marcas temporales. 

• Se adaptan a los cambios en los marcos de referencia geodésicos que constituyen el soporte posicional de los datos catastrales en el continuo territorial. La gestión de estos cambios es posible realizarla mediante objetos versionados. 

• Las unidades espaciales (parcelas, objetos territoriales legales, ocupaciones, etc.) admiten cualquier tipo de representación, desde la más simple a la más compleja, pudiendo ser bidimensional, tridimensional, con topología o sin ella. Con más detalle, las posibles representaciones van desde simples líneas, hasta polígonos y volúmenes, éstos últimos utilizados para representar edificios complejos o servicios públicos soterrados. 

• Todos los objetos registrados sean partes (personas); derechos, restricciones y responsabilidades; unidades espaciales; edificios o mejoras; etc. tienen un identificador único y una etiqueta de calidad. Ésta usualmente es medida utilizando los componentes de calidad y los procedimientos generales para evaluarla contenidos en la norma ISO 19157-1:2023 Información Geográfica – Calidad de datos Parte 1: Requerimientos Generales. 

• Los datos son generados y mantenidos en la fuente, o lo que es lo mismo, por el organismo con misiones y funciones asignadas por ley. Esto permite el acceso por parte de diferentes usuarios (gobierno, ciudadanos, profesionales, empresas) de manera distribuida y como conjunto de datos fundamentales en el contexto de una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE). 

• Incorpora el aspecto de la valuación catastral, como una extensión del LADM (ISO 19152-1 e ISO 19152-2) proporcionando un modelo conceptual que contiene valores (valores estimados, procedimientos, valuación masiva); precios de transacción; estadísticas de ventas; y unidades de valuación (unidad espacial/parcela; edificio; unidad de condominio/departamento/unidad funcional y grupos de unidades de valuación). El modelo pone énfasis en la determinación de procedimientos reglados por motivos de transparencia y equidad. 

• Incluye los componentes básicos relacionados con la planificación espacial, aportando un modelo conceptual que contiene a diferentes unidades, bloques, grupos y jurisdicciones en que jerárquicamente se divide un territorio, con fines de administrar el uso del suelo, su desarrollo y los permisos correspondientes, aportando a su vez una integración distribuida e interoperable entre la información de planificación con la de administración del territorio, y una plataforma para la comparación y seguimiento de la información basada en los indicadores de los ODS. 

• La segunda edición es totalmente compatible con la versión anterior del LADM, la norma ISO 19152:2012. Cualquier perfil nacional que se haya establecido empleando los elementos definidos por esta versión continúa siendo compatible con la nueva edición multiparte, ya que los principales cambios no afectan a la estructura principal del modelo de la norma original. 

Con relación a este último tema, los fundamentos conceptuales de la norma se han mantenido inalterados, lo cual significa que la relación entre las personas y el territorio es representada por el trío “parte, derecho y unidad espacial”, lo que es lo mismo que decir “persona, derecho y objeto”, siendo el patrón común o la estructura básica para la administración del territorio y la que demanda, al menos, la coordinación entre el catastro y el registro cuando se trata de instituciones separadas. El LADM hace referencia a unidades administrativas básicas para referirse a los casos en que las unidades de inscripción en se agrupan varias unidades espaciales con los mismos derechos, restricciones o responsabilidades. Aunque en los sistemas de folio real la unidad de inscripción en la que se asienta la historia registral, corresponde al inmueble (o la unidad espacial) en una correspondencia 1 a 1.  

Ampliando alcances y destacando avances 

Los procesos de producción de este tipo de normas internacionales tienen una dinámica muy particular y están sujetos a diferentes demandas por parte de la comunidad internacional, por lo que tienen que estar abiertos al crecimiento y el desarrollo para mantener su importancia en el tiempo que debe reflejarse en su adaptabilidad y flexibilidad. Por tal motivo, el LADM acoge las más variadas formas de relaciones entre las personas y el territorio, lo cual es necesario para su adaptación a cualquier país. Precisamente por tratarse de relaciones que son dependientes del contexto local, debe considerarse de cada sociedad su historia, cultura, valores y tradiciones. El LADM fusiona en un mismo marco diferentes sistemas de tenencia formales e informales, y permite asimismo la inclusión y representación de tenencias superpuestas que generen conflictos que deban resolverse (Van Oosterom, P.; Kara, A. & Lemmen, Ch., 2025).

Otra cuestión importante es que la ampliación del paquete de levantamientos y representación que forma parte de la ISO 19152-2:2025, se ha orientado para amoldarse a diferentes métodos de captura de datos sean directos o indirectos, de mayor o menor exactitud, permitiendo su adaptación al enfoque adecuado al propósito (FFP = fit for purpose). Recordemos que con esta estrategia se pretende flexibilizar tanto los requisitos como las exigencias técnicas en los levantamientos catastrales, dándole mayor prioridad a la cobertura del territorio que a la exactitud de los levantamientos, permitiendo asimismo la participación de la comunidad en la recopilación de datos bajo supervisión profesional.

Una de las principales fortalezas del LADM radica en su capacidad para integrar diversas funciones de la administración del territorio, asegurando la interoperabilidad entre los distintos ámbitos institucionales. Los paquetes (***) que son reflejo de los principales registros y procesos administrativos tienen reflejo en la edición II del LADM y si bien son conceptualmente distintos, se encuentran vinculados por relaciones u asociaciones bien definidas, lo cual permite una gestión de los datos distribuida pero coordinada (Van Oosterom, P.; Kara, A. & Lemmen Ch., 2025). 

Veamos que la interoperabilidad tiene como punto de partida el nivel conceptual que proporciona el LADM, para pasar al nivel técnico utilizando el lenguaje UML que permite especificar modelos de datos para ser implementados en sistemas de bases de datos y SIG. En ese punto ya se dispone de formatos definidos y de datos estructurados coherentemente con lo cual es posible intercambiar contenidos con otros sistemas. Luego a esto hay que agregar la interoperabilidad semántica, que la proporciona la utilización de un vocabulario común y compartido para las diferentes prácticas y procedimientos que operan en diversas jurisdicciones. Y finalmente llegamos a lo más difícil y que, en realidad, debería ser el requisito de partida: la interoperabilidad institucional que es la base para la cooperación y la coordinación entre los organismos del sector público, aspecto que es más dependiente de la política.   

En definitiva lo que se busca son soluciones prácticas que mejoren la consistencia de los datos y la coherencia semántica de la información intercambiada garantizando el flujo de información, mientras que cada organismo mantiene su independencia del resto en observancia a su misión y funciones. Con todo ello se apunta a respaldar la gestión de los catastros, registros y gobiernos locales, a fin de mejorar el gobierno de los datos y la gobernanza del territorio y, en consecuencia, a brindar mejores servicios a los ciudadanos.   

 

Referencias: 

(*) Un dato trazable es aquel que ofrece la posibilidad de ser consultado a lo largo de su ciclo de vida y que permite reconstruir su historial desde su origen a la fecha de vigencia actual. 

(**) Un objeto versionado está relacionado con el concepto de trazabilidad, porque se refiere a la posibilidad de disponer de su historial a nivel de registro (base de datos) o a nivel de conjunto de datos, lo cual permite la recuperación de estados precedentes al vigente y la comparación de cambios en un determinado período de tiempo.  

(***) La nueva edición del LADM incluye los siguientes paquetes: Modelo genérico conceptual (objetos versionados y fuentes); Partes (personas); Administrativo (derechos, restricciones y responsabilidades); Unidad espacial; Levantamientos y Representación; Información de Valuación; Información de Planificación Espacial; y la Parte 3 sobre Georregulación marina utiliza los paquetes del Modelo genérico conceptual, junto a otro cuatro sub-paquetes de Partes, Administrativo, Unidad Espacial y Fuentes.

 

Fuentes consultadas y referencias: 

International Federation of Surveyors (FIG) (2025). Second Edition of LADM published – and a special thanks, https://www.fig.net/news/news_2025/10_ladm_2nd-ed.asp 

International Organization for Standarization (ISO) (2024). Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM) – Part 1: Generic conceptual model, https://www.iso.org/obp/ui/es/#iso:std:iso:19152:-1:ed-1:v1:en 

International Organization for Standarization (ISO) (2025). Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM) – Part 2: Land registration, https://www.iso.org/obp/ui/en/#iso:std:iso:19152:-2:ed-1:v1:en 

International Organization for Standarization (ISO) (2025). Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM) – Part 4: Valuation information, https://www.iso.org/obp/ui/en/#iso:std:iso:19152:-4:ed-1:v1:en 

International Organization for Standarization (ISO) (2025). Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM) – Part 5: Spatial plan information, https://www.iso.org/obp/ui/en/#iso:std:iso:19152:-5:ed-1:v1:en 

Van Oosterom, Peter; Kara, Abdullah & Lemmen, Ch. (2025). The five parts of LADM Edition II have been published as ISO standards now. FIG Brazil Joint Land Administration Conference, 3 al 5 de Noviembre, Florianópolis, Santa Catarina, Brazil, https://www.gdmc.nl/3DCadastres/workshop2025/programme/3DLA2025_paper_C_1.pdf

XVI Simposio y XI Asamblea del Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica (CPCI)

El evento se realizó entre los días 6 y 8 de octubre en la ciudad de Lima, Perú, y fue organizado por el Instituto Catastral de dicha ciudad bajo el lema: “Conectando Datos, Transformado Territorios: Inteligencia Artificial para un catastro moderno en Iberoamérica”. Contó con los auspicios de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y congregó a autoridades catastrales que asistieron en representación de unos trece países de la región.

Los objetivos del Simposio fueron promover el diálogo y el intercambio de conocimientos sobre los avances tecnológicos aplicados a la gestión catastral, en particular las oportunidades de mejora que se presentan a partir de la aplicación de la inteligencia artificial (IA) junto a otras tecnologías, sea en la captura de datos como en los procesos, los servicios catastrales y la modernización de los sistemas; además de fomentar una gobernanza efectiva de estos recursos, que apunte a la eficiencia administrativa, la calidad y actualidad de los datos, el equilibrio entre acceso, seguridad y privacidad de los datos y la equidad tributaria. 

El programa del evento se estructuró en base a dos días de presentaciones más un tercero dedicado a la Asamblea Plenaria. En la sesión de apertura expusieron el presidente del CPCI y el presidente ejecutivo del Instituto Catastral de Lima. La conferencia magistral inaugural titulada “Gobernanza de datos catastrales en tiempos de la transformación digital”, estuvo a cargo de la académica Kirsikka Riekkinen, en representación de la Comisión 7 sobre Catastro y gestión del territorio de la FIG. El resto de presentaciones se organizaron por temas en las siguientes sesiones: Aplicaciones de la IA en los procesos catastrales; Nuevas fronteras tecnológicas en el catastro: drones, gemelos digitales y teledetección satelital; Catastro Digital y servicios en línea: hacia una administración predial ágil, transparente e interoperable; Conocimiento y explotación catastral del mercado inmobiliario; y Nuevas tecnologías en la modernización catastral.

Presentación de K. Riekkinen, Comisión 7 FIG. Fuente: video del día 1 del Simposio.

El segundo día dio inicio con la conferencia magistral sobre “La IA para un catastro moderno. Opciones y desafíos para Iberoamérica” a cargo de la Dra. Magdalena Grus de Kadaster Internacional, Países Bajos. En las siguientes sesiones fueron tratados los siguientes temas: Arquitectura institucional del catastro moderno: articulación institucional para una gestión integrada del territorio; Transformación digital en el avalúo fiscal y la gestión del impuesto predial: aprendizajes de América Latina; Regulación, Transparencia y Seguridad en el Catastro Digital: Implicancias jurídicas e institucionales; Gobernanza del dato catastral: calidad, trazabilidad y acceso; Estándares y protocolos para la interoperabilidad de sistemas catastrales; y Hacia un catastro rural moderno: desafíos institucionales y oportunidades tecnológicas. 

Una vez culminadas las sesiones, se realizó un panel de autoridades y expertos que abordaron las oportunidades y los desafíos para la transformación del catastro en Iberoamérica, siendo el moderador el presidente del CPCI y del que participaron autoridades catastrales del Perú, España, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay y Guatemala. La clausura del Simposio incluyó la entrega de un reconocimiento a las buenas prácticas catastrales. 

Los videos del Simposio se encuentran disponibles en los siguientes enlaces: 

Día 1, https://youtu.be/feJ96hhBBXM; y

Día 2, https://youtu.be/YQuNiI26Bz0

La gobernanza de los recursos semánticos del sector global del territorio: situación actual y perspectivas

Tal es el título de un artículo de investigación publicado recientemente en la revista Survey Review (1). Con la finalidad de facilitar la comprensión de los temas abordados en dicho texto, se ofrece a continuación un contexto y una visión general.

«Recursos semánticos» es un término amplio que se refiere a los textos y su significado. Antes de la era de internet, los recursos semánticos disponibles para un estudiante de agrimensura (*) podían incluir: el libro de texto de un profesor local y posiblemente apuntes de clase e informes de comisiones, la revista profesional nacional, la revista profesional del estado dominante en la región, los libros y revistas de la biblioteca universitaria y los vocabularios estructurados por dominio de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG).

Internet y el desarrollo general de la tecnología informática han propiciado la internacionalización, tanto de la investigación como de la educación (universitaria). En 2004 se presentó una Norma Modular para el Dominio Catastral (2), que evolucionó hasta convertirse en la norma ISO 19152:2012 Información geográfica: Modelo para el ámbito de la administración del territorio (LADM). Esta norma internacional se actualizó recientemente y se divide en cinco partes. La internacionalización de la educación universitaria se ilustra con el conjunto de módulos didácticos «Fundamentos de la Enseñanza para una Administración Responsable del Territorio» (TERLA). Este conjunto, diseñado por la Red Global de Herramientas para la Gestión del Territorio (GLTN) y publicado en línea en 2019, ofrece a docentes y diseñadores de programas de estudios un amplio contenido para el desarrollo de sus herramientas de enseñanza. El artículo analiza este desarrollo y, en una sección sobre la interacción entre los tesauros y el aprendizaje en la educación superior, aboga por una mayor concientización acerca de la importancia del vocabulario, los conceptos y las estructuras conceptuales en la educación.

Los vocabularios y conceptos son componentes básicos de la ciencia, y gracias a internet se ha puesto a disposición una gran cantidad de vocabularios y tesauros. Este artículo se centra en dos tesauros específicos del dominio: LandVoc (Linked Land Governance Thesaurus) y CaLAThe (Cadastre and Land Administration Thesaurus). Los tesauros presentan definiciones de conceptos y relaciones entre ellos. La armonización de los tesauros es un proceso laborioso, y este artículo detalla el proceso acordado al respecto. La presentación de un Glosario de Términos Catastrales en el XVI Simposio y XI Asamblea del Comité Permanente de Catastro Iberoamericano (CPCI), en octubre de 2025, ilustra que dicha armonización sigue siendo un desafío constante.

Esto nos lleva al último tema abordado: el uso de mapas conceptuales como método de aprendizaje. Una parte sustancial del artículo introduce este tema y las primeras aplicaciones. «En un entorno de aprendizaje basado en mapas conceptuales, los estudiantes, individualmente o en grupo, pueden construir un mapa conceptual que muestre sus conocimientos previos sobre un tema y, posteriormente, desarrollar un modelo de conocimiento que refleje su mayor comprensión (Cañas et al., 2023)».

Figura 1. Un mapa conceptual que muestra las características clave de los mapas conceptuales. Los mapas conceptuales tienden a ser leídos progresando de arriba hacia abajo. Fuente: https://cmap.ihmc.us/docs/img/CmapSobreCmapsGrande.png

Los mapas conceptuales surgieron en la década de 1970 y la terminología empleada no se ajusta a la noción más reciente de grafos de conocimiento, pero la esencia es la misma: estructuras conceptuales y, potencialmente, sus relaciones con ontologías. Existe una herramienta de software específica para la creación de mapas conceptuales: CmapTools. Sin embargo, es posible que prefiera instalar y utilizar software más general, desarrollado posteriormente, para la gestión de un «almacén triple». Una base de datos relacional convencional almacena datos en filas y columnas. Un almacén triple es una base de datos que almacena una entidad de datos compuesta por sujeto, predicado y objeto. La motivación es que el significado de los datos puede reconstruirse mediante consultas semánticas, ya que una oración básica se compone de sujeto + predicado + objeto, como se ilustra a continuación: sujeto (una oración básica) + verbo/predicado (se compone) + objeto (de sujeto + predicado + objeto).

¿Cómo y cuándo debería reflejarse este desarrollo en nuestra formación profesional? Un requisito fundamental es que haya docentes disponibles para impartir dicha formación. Pero ¿por qué no explorar el potencial de internet, compartir mapas conceptuales que muestren nuestro conocimiento actual sobre un tema (aún por definir) y desarrollar un modelo de conocimiento que refleje nuestra comprensión cada vez mayor? El artículo propone una herramienta semántica, un laboratorio de datos, para facilitar estos intercambios, y esta propuesta se hace eco de la presente, conscientes de que la invitación a un proceso de aprendizaje conjunto se presenta aquí de forma demasiado abierta e imprecisa. Sin embargo, el objetivo principal de esta entrada de blog es informar sobre el artículo publicado y fomentar, al mismo tiempo, el interés por el tema de los recursos semánticos.

 

(*) U otras profesiones afines que incluyan al catastro y la gestión del territorio como parte de la formación profesional.

 

Referencias y citas:

Cañas, A.J., Reiska, P., and Shvaikovsky, O. (2023). Improving learning and understanding through concept mapping. Knowledge manage­ment & E-learning, 15 (3), 369–380.

(1) Stubkjær, E., Whittal, J., Hull, S., Çağdaş, V., Bayer, C. T., Meggiolaro, L., … Folmer, E. (2025). La gobernanza de los recursos semánticos del sector terrestre global: estado actual y perspectivas. Survey Review, 1–14. https://doi.org/10.1080/00396265.2025.2543611

(2) van Oosterom, P. J. M., Schlieder, C., Zevenbergen, J. A., Hess, C., Lemmen, C., Fendel, E. (eds.). 2 ed. (2005). Standardization in the cadastral domain : Proceedings of the  Workshop held by COST Action G9 and FIG Commission 7 : December 9 - 10, 2004 Bamberg University, Germany. International Federation of Surveyors (FIG)

(3) Vilches-Blázquez, L.M., Saavedra, J. (2022) A graph-based representation of knowledge for managing land administration data from distributed agencies – A case study of Colombia, Geo-spatial Information Science, 25:2, 259-277, DOI: 10.1080/10095020.2021.2015250 

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El texto ha sido preparado por Erik Stubkjær

Erik Stubkjær es profesor emérito tras haber sido catedrático de catastro y derecho territorial en el Departamento de Desarrollo y Planificación de la Universidad de Aalborg, Dinamarca, entre 1977 y 2008. Desarrolló el curso «Gestión Internacional del Territorio» (Maa-20.375; 6 créditos) para la entonces Universidad Tecnológica de Helsinki (actualmente Universidad Aalto), Finlandia, e impartió la asignatura cada dos años (1999-2007). Es coeditor del Tesauro de Catastro y Administración del Territorio (CaLAThe) (2011-) y posteriormente contribuyó al estándar OGC LandInfra/InfraGML (2016/17). Se graduó como agrimensor en 1964 y obtuvo su doctorado en 1969. Entre 1979 y 1988, fue miembro del Tribunal de Ética de la Asociación Danesa de Agrimensores Colegiados.

Licencias de datos en el ámbito del catastro

Cada vez más los organismos productores y/o administradores de datos geoespaciales, entre los que se cuentan los catastros, utilizan políticas de datos abiertos para difundir sus activos de información a la sociedad. Pero el hecho que los datos sean abiertos no implica que no estén sujetos a condiciones que rijan su utilización y eso es precisamente lo que se conoce como licencia, que es un acuerdo legal que establece las condiciones bajo las cuales el organismo productor de un conjunto de datos autoriza a terceros a acceder, utilizar, compartir y/o modificar estos datos. El alcance de una licencia es muy amplio pero, para el caso, cubrirá los recursos que se encuentran estructurados en la forma de bases de datos geoespaciales.  

Básicamente existen las siguientes tres variantes para establecer de acuerdos de licencia:

• Licencia propia, que puede ser desarrollada por expertos legales para un determinado organismo;
• Licencia general, que usualmente responde a una política de datos marco aplicable a los conjuntos de datos que publican la totalidad de los los organismos de una determinada administración pública, se trate de gobiernos nacionales, subnacionales o locales; y
• Licencias con formato predefinido, como es el caso de las licencias Creative Commons (CC), que se adoptan “como están” y son aplicables en forma indistinta para un organismo individual o para un conjunto o sistema de datos públicos.  

Las condiciones generales que son posibles combinar para establecer las licencias CC se refieren al reconocimiento de la autoría o citación de la fuente de datos, que es obligatoria en todos los casos; a permitir la explotación comercial o no; a no permitir obras derivadas y a compartir igual, que es aplicable para el caso de obras derivadas que deben mantener la misma licencia al ser divulgadas (Creative Commons, 2025). En la práctica, se trata de instrumentos legales que permiten a los usuarios utilizar datos protegidos por derecho de autor sin necesidad de solicitar autorización al creador o productor. No obstante, es conveniente observar que las condiciones establecidas podrán dar mayor o menor grado libertad, motivo por el cual los usuarios deberán examinarlas con detenimiento.

Variantes para los acuerdos de licencia

Se habla de organismos dado que se tiene en cuenta la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) o ecosistema de datos, en cuyo caso los conjuntos de datos son generados por distintos organismos en función de sus competencias pero pueden ser integrados o combinados. Cabe observar que las licencias con formato predefinido pueden considerarse libres solo si se adecuan a las condiciones establecidas en la definición de dato abierto dada por la Open Knowledge Foundation (OKF) (*), detalle que se destaca en la figura precedente. 

El tema de las licencias ha sido una cuestión a la que la comunidad internacional le ha puesto el foco y que adquiere especial relevancia en el ámbito del catastro y la administración del territorio, tomando en consideración que se trata de datos con un elevado potencial de ser utilizados como referencia en múltiples aplicaciones y como base para la generación de otras capas de datos. Por caso, cabe traer a consideración el compendio publicado por el Comité de Expertos de Naciones Unidas sobre Gestión Global de la Información Geoespacial (UN-GGIM). 

El principal objetivo de este recurso fue abordar los aspectos legales, políticos e instrumentales de las licencias y fomentar la comprensión de los derechos y las obligaciones que los organismos aceptan al celebrar un acuerdo de licencia, así como ofrecer una guía sobre las consideraciones legales al momento de compartir y difundir datos geoespaciales. Está diseñado específicamente para profesionales que actúan dentro de la infraestructura o ecosistema de datos geoespacial que carecen de formación jurídica, pero que necesitan de una comprensión más profunda de los acuerdos entre productores (licenciantes) y usuarios (licenciatarios). Se trata de un documento de carácter informativo por lo que no debe considerarse como asesoramiento legal (UN-GGIM, 2018).

Tapa / portada del Compendio de Otorgamiento de Licencias de Información Geoespacial

El compendio consta de una introducción; una primera parte que aporta una visión general sobre las licencias y las consideraciones que hay que tener en cuenta antes de elaborar dicho instrumento legal. La segunda parte se relaciona con los datos abiertos y el otorgamiento de licencias. La tercera parte hace referencia a los elementos de una licencia de información geoespacial estándar; la cuarta parte son consideraciones que surgen al agregar información geoespacial, es decir que son resultado de una integración de productos y servicios que combinan información geoespacial procedentes de diferentes fuentes y, finalmente, la quinta parte que está destinada al tema de la naturaleza evolutiva de las leyes y regulaciones relacionadas a la información geoespacial. A todo ello, se agregan los siguientes tres anexos: definiciones; ejemplos de licencias abiertas y lecturas recomendadas.

En la visión general sobre las licencias se destacan consideraciones que son fundamentales como la de establecer los derechos que el licenciante otorga al licenciatario y la asignación de riesgos operativos y legales entre las partes, así como las licencias pueden incrustarse en otros documentos legales como los Términos de Servicio. El énfasis puesto en las licencias como instrumentos para asignar riesgos operativos y legales va más allá de la mera concesión de permisos o que se puede hacer o no con los datos. Remarca que por tratarse de un dominio tan intangible como versátil, en que los datos pueden ser utilizados en formas imprevistas, se detallen los acuerdos para gestionar las responsabilidades. Es decir que el compendio posiciona a las licencias no solo como una formalidad legal, sino como un elemento para gestionar los riesgos asociados, con lo cual se fomenta un entorno más seguro y predecible para la colaboración y la innovación.

En relación a los datos abiertos y su relación con el tema, cabe señalar, como se indicó al principio, que abierto no significa sin licencia, es decir que se trata de datos que están sujetos a unas determinadas condiciones. Cuando los conjuntos de datos son presentados como producto o como servicio en el marco de una IDE, es conveniente que el diseño de la licencia sea uniforme, ya que si cada organismo diseña su propia licencia la combinación de datos provenientes de diferentes fuentes podría representar un obstáculo para la interoperabilidad. Esta situación sugiere la necesidad de emplear licencias estandarizadas, lo cual es crucial para evitar los problemas derivados de términos de uso contradictorios que pueden acarrear la pila de licencias al agregar datos, impidiendo el uso sinérgico de múltiples conjuntos de datos. Estas cuestiones deben ser tenidas muy en cuenta al momento de definir licencias para los datos catastrales.

La tercera parte del compendio contiene un análisis de los elementos más comunes encontrados en las licencias de datos geoespaciales, entre los que caben destacar a: los conjuntos de datos que son objeto de la licencia (pueden incluirse metadatos); los derechos otorgados al licenciatario; las limitaciones de responsabilidad; la legislación relacionada o aplicable; la privacidad (ej: protección de datos personales); la entrega (sitio web, API, descarga, formatos, etc.); las actualizaciones, modificaciones y correcciones que son particularmente relevantes para el caso de los datos catastrales; la jurisdicción para la resolución de conflictos; la cesión / transmisión de derechos y la vigencia de la licencia.

Por otro lado, a nivel nacional, el Grupo de Trabajo Marco Institucional de la Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina (IDERA) ha publicado un documento titulado “Lineamientos para el acceso, difusión, uso e interoperabilidad de información geoespacial”, que establece una serie de orientaciones generales sobre las licencias entre otros temas. Sobre este particular, y tomando como base que los datos catastrales son básicos y fundamentales, siendo hoy además considerados datos de alto valor (**), IDERA recomienda a las jurisdicciones que, basándose en sus normativas, en las misiones y funciones de sus organismos, garanticen que dichos conjuntos de datos se publiquen para su uso a través de licencias abiertas definidas por el SINDAP (Sistema Nacional de Datos Públicos). Esta recomendación debe complementarse con aquella que señala la utilización de Licencias CC para proporcionar condiciones favorables para la reutilización de los datos, preservando a su vez la autoría y promoviendo la creación de obras derivadas (IDERA, 2015).

Como conclusión general es posible señalar que existe la necesidad de atender críticamente a la demanda de la difusión de datos en la web, lo cual trae aparejado la necesidad de observar el otorgamiento de licencias. Cuando se trata de incrementar el potencial de reutilización de determinados conjuntos de datos, se torna indispensable adoptar una política de datos abiertos, regida típicamente por una licencia que permita la transformación, combinación y usos comerciales, para lo cual es necesaria una comprensión cabal de los términos legales, conceptos y alcances que involucra. Afortunadamente, como pudo verse, existen varios documentos de apoyo para orientar y facilitar los procesos de elaboración u adopción de modelos de licencias que establezcan, sin ambigüedades, las condiciones de los derechos otorgados a los usuarios y la definición de las responsabilidades que deben asumir las partes. Una reflexión adicional merece la combinación o agregación de datos en el marco de una IDE, cuando las condiciones de utilización difieren entre los organismos productores. En última instancia, los catastros deben atender a un licenciamiento transparente e interoperable que permita liberar todo el potencial de los datos que generan en favor del desarrollo social, económico y del medio ambiente.

Referencias:

(*)  Los datos abiertos son datos que pueden ser utilizados, reutilizados y redistribuidos libremente por cualquier persona, y que se encuentran sujetos, cuando más, al requerimiento de atribución y de compartirse de la misma manera en que aparecen. Fuente: https://opendatahandbook.org/guide/es/what-is-open-data/ 

(**) Los conjuntos de datos de Alto Valor son “documentos cuya reutilización está asociada a considerables beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía, en particular debido a su idoneidad para la creación de servicios de valor añadido, aplicaciones y puestos de trabajo nuevos, dignos y de calidad, y del número de beneficiarios potenciales de los servicios de valor añadido y aplicaciones basados en tales conjuntos de datos” (UE, 2019). 

 

Fuentes consultadas: 

Creative Commons Argentina (2025). Licencias,  https://creativecommons.org.ar/licencias/ 

Comité de Expertos de Naciones Unidas sobre Gestión Global de la Información Geoespacial (UN-GGIM) (2018). Compendio de Otorgamiento de Licencias de Información Geoespacial, https://ggim.un.org/documents/E-C20-2018-9-Add_2-Compendium-on-Licensing-of-Geospatial-Information-S.pdf

Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina (IDERA) (2015). Lineamientos para el acceso, difusión, uso e interoperabilidad de información geoespacial, https://www.idera.gob.ar/images/descargas/Lineamientos_acceso_difusion_uso_e_interoperabilidad_IG_v1-0.pdf 

República Argentina, Infraestructura Nacional de Datos Públicos (INDAP) (2025), https://consultapublica.argentina.gob.ar/indap 

Unión Europea (UE) (2019). DIRECTIVA (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019 relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1024

Perspectiva del Valor Público en los sistemas Catastrales

Contexto e introducción 

Se trata de un trabajo presentado en la Semana de Trabajo de la FIG del corriente año, que aborda el tema de cómo los catastros generan valor social, proponiendo el marco del valor público como lente para realizar una evaluación integral que va más allá de las consideraciones meramente monetarias o económicas. Los autores sostienen que, si bien los sistemas catastrales son reconocidos por su importancia y beneficios, los mecanismos específicos de creación de valor público están deficientemente comprendidos, lo cual representa un obstáculo para su desarrollo y destacan asimismo la necesidad de investigar con mayor profundidad el tema para hacer operativo el concepto. 

La idea central de este trabajo parte de la premisa que es necesaria una comprensión más profunda de la creación de valor y como éste puede contribuir al desarrollo de los sistemas catastrales. Esto implica adoptar un enfoque proactivo y estratégico que trasciende las soluciones reactivas, para asumir un modelo apoyado en la previsión y comprensión de las necesidades sociales. La relación entre desarrollo y valor debe se lo suficientemente estrecha para evitar el riesgo de realizar cambios que resulten sub-óptimos en el sistema catastral, por lo que para guiar cualquier innovación debe estar presente el marco del valor público como herramienta para la planificación estratégica. 

Una aproximación al concepto y alcances del valor público 

El valor público debe ser comprendido desde varios puntos de vista, por ejemplo, para mejorar la productividad, el uso de los recursos y la comunicación y experiencia del usuario; para fortalecer los valores del gobierno abierto (colaboración, participación, transparencia y rendición de cuentas) y el impacto social a través de procesos de retroalimentación para medir los resultados de gestión y transitar la senda de la mejora continua. Con esta perspectiva se busca un cambio de paradigma robusto, ya sea para evaluar como para desarrollar sistemas catastrales, yendo más allá de la eficiencia técnica para abarcar beneficios sociales más amplios y de mayor alcance. 

Podemos ver entonces que el valor público es aquel que abarca valores intangibles que van más allá del tradicional análisis costo beneficio, y que por ello son más difíciles de cuantificar como pueden serlo la satisfacción de los usuarios o la contribución a una cadena de valor que trasciende el mandato de los organismos catastrales, lo cual hace que la medición de estos activos inmateriales constituya un verdadero desafío. Todo esto le da un marco a la naturaleza preliminar de este trabajo y, por consiguiente, a la necesidad de impulsar una mayor investigación empírica y aplicación práctica.

Marco general del Valor Público

El enfoque del valor público no ha sido aplicado ampliamente a sistemas de administración del territorio y sistemas catastrales, lo cual ofrece una gran oportunidad para un sector que tiene claras necesidades de una evaluación más integral, que ayude a comprender cómo los productos y los servicios que pueden ofrecer los catastros contribuyen al bienestar colectivo y como bien público. Por ejemplo, si los servicios se evalúan exclusivamente en función de los rendimientos monetarios, se dejan de lado otros beneficios cruciales pero no monetizables como el ordenamiento / planificación territorial, la gestión de los recursos naturales, el manejo del medio ambiente, el desarrollo de infraestructuras, la gestión de emergencias ocasionadas por fenómenos naturales o por el cambio climático, etc., lo cual puede llevar a una inversión insuficiente en bienes públicos. Precisamente, el marco del valor público proporciona una base conceptual para reconocer y articular los beneficios considerados en el más amplio sentido, lo que permite una justificación más sólida para las inversiones en el desarrollo de los catastros.  

Dimensiones del valor público, hacia una aplicación práctica 

Los autores adoptan las dimensiones del valor público tomadas de diferentes fuentes, que proporcionan una forma estructurada de analizar la creación de valor. Estas dimensiones son fundamentales ya que permiten pasar del concepto abstracto a una aplicación práctica.

 

Dimensión	Enfoque	Implicaciones
Utilitaria-instrumental	Contribuir al desarrollo económico	Determina la base de tributación y la movilidad de bienes en el mercado inmobiliario.
Moral-ética	Promover la legitimidad, transparencia y confianza en la gestión de derechos sobre el territorio	Contribuye a la seguridad jurídica inmobiliaria y a la protección de derechos.
Hedonística - estética	Impulsar experiencias de usuario positivas	Contribuye al orden y estabilidad de la sociedad. Desarrolla mejoras en la comunicación y políticas centradas en el usuario.
Política - social	Colaborar desde la filosofía de gobierno abierto	Facilita su aporte en la resolución de problemas, planificación participativa y toma de decisiones que tienen lugar en la relación sociedad y territorio.

Esta tabla -aunque apegada a una interpretación propia-, sigue la línea de los autores en el sentido de vincular directamente cada dimensión con contribuciones específicas y accionables. Sirve como una herramienta analítica práctica, que permite a los responsables políticos y administradores a identificar, articular y evaluar sistemáticamente los diversos beneficios generados por los sistemas catastrales. Sin un desglose estructurado, el concepto de valor público corre el riesgo de ser muy abstracto, por lo que de este modo se aborda el llamamiento de los autores a comprender cómo se crea el valor, proporcionando un marco para esta comprensión.  

Asimismo podemos observar que la creación de valor es intrínsecamente multifacética e interdependiente. Por ejemplo, la seguridad jurídica inmobiliaria (dimensión moral-ética), es un pre requisito para que se produzca la movilidad de bienes en el mercado inmobiliario (dimensión utilitaria-instrumental), es decir que para que la propiedad inmueble pueda utilizarse en forma fiable como garantía crediticia y no obstaculice el desarrollo económico, el sistema catastral debe suministrar certeza para los objetos de los derechos reales. Otro ejemplo, sería el caso de los servicios centrados en el usuario (dimensión hedonística-estético) que tendrían un impacto directo en el uso multipropósito de los datos catastrales en la esfera política y social. Esto es demostrativo de una cadena causal que desbloquea un potencial económico de mayor amplitud, enfatizando que el valor público no es una suma de partes discretas, sino un ecosistema interconectado. 

Ampliando la perspectiva de los desarrollos catastrales 

Los sistemas catastrales deberían comenzar a pensarse no como construcciones técnicas monolíticas, sino como organismos flexibles que permitan la incorporación de perspectivas sociales más dinámicas. Por ejemplo, ¿porque tomar solo en consideración el ordenamiento de iure del territorio y no la ocupación de facto?, ¿porque no aprovechar la base informativa básica que ofrecen los catastros para incluir atributos claves que permitan una mejor lectura del territorio?. Esta inercia histórica significa que cuando surge la necesidad de articular el valor para justificar políticas, la investigación estuvo ausente y porqué este vacío es preciso llenarlo con el concepto de valor público.   

Incorporar la perspectiva de valor público en los desarrollos catastrales, implica que las futuras reformas bien podrían ser impulsadas no solo por los avances tecnológicos, sino por una clara comprensión de los resultados sociales previstos. Al integrar el valor público en los esquemas de desarrollo se garantiza, por una parte, que las soluciones tecnológicas se alineen con objetivos más amplios de política pública lo que lleva a que las inversiones tengan un mayor impacto y justificación y que, por otra parte, se disponga de un marco más completo para evaluar los beneficios más allá de las métricas tradicionales. 

Cuando de trata de iniciativas de modernización para desarrollar e integrar catastros subnacionales basado en estándares comunes, cuya fragmentación genera una pérdida de valor público, es particularmente relevante la aplicación de este enfoque. Un sistema catastral que tienda puentes entre las islas unificando y simplificando el acceso genera un impacto significativo a nivel utilitario – instrumental mejorando la eficiencia operativa general. Los desafíos que enfrentan los catastros subnacionales por una reacción regresiva de los gobiernos, por inercia burocrática o por una falta de comprensión de su importancia, subrayan la necesidad práctica de aportar elementos sólidos para construir argumentos convincentes y para superar la resistencia y asegurar el apoyo político y social necesario para la implementación.      

Conclusión 

Los autores remarcan que la propuesta no solo es un ejercicio académico, sino que se trata de una herramienta indispensable para navegar las complejidades de una moderna administración del territorio, por lo que comprender y articular las diversas formas o dimensiones de valor público es de suma importancia. En la medida que la administración del territorio y los sistemas catastrales continúen su evolución bajo las presiones de la tecnología, la urbanización y el cambio climático, la capacidad de demostrar y maximizar el valor público será fundamental para garantizar que los catastros sigan siendo instrumentos relevantes, trabajando al lado de los usuarios (gobierno, empresa, profesionales y ciudadanos), para el desarrollo sostenible de la sociedad.

   

El documento original sobre el que se basa esta reseña y comentarios se encuentra disponible aquí: Public Value Perspective on Cadastral systems. Itäinen K., Krigsholm, K. y Riekkinen K.. FIG Working Week 2025.