Orígenes o punto de partida
Los datos catastrales constituyen una de las capas de datos fundamentales de una infraestructura de datos espaciales (IDEs), hecho reconocido en diversos documentos y legislaciones nacionales y además por gobiernos y organizaciones internacionales, como son los casos de la Comisión Europea (CE) a través de la Infraestructura para la Información Espacial en Europa (INSPIRE), la Organización de Estados Americanos (OEA) por intermedio del Instituto Panamericano de Geografía e Historia, y las Naciones Unidas mediante el Comité de Expertos sobre Gestión Global de la Información Geoespacial (UN-GGIM).
Naturalmente los datos geoespaciales fundamentales fueron reconocidos en primera instancia dentro de las fronteras de cada país. Esta situación fue evolucionando al influjo de las políticas sobre el medio ambiente y, más recientemente, por la Agenda 2030 sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible y su impacto en las políticas comunitarias, de manera tal que la CE por medio de la Directiva 2007/2/CE propició la interoperabilidad de los conjuntos de datos indicados en sus anexos I, II y III (*), detallados con posterioridad en el Reglamento (UE) N° 1089/2010, que establece los requisitos aplicables a tal fin y, cuando sea practicable, a la armonización de los conjuntos de datos espaciales y servicios correspondientes de los temas enumerados en dichos anexos. En cualquier caso, todo recurso de datos existente que contribuya al desarrollo de políticas ambientales para alcanzar una sociedad y economía sostenibles, deben documentarse y hacerse accesible para maximizar su reutilización. A tales efectos, se aportaron una serie de guías técnicas, una de las cuales es la Especificación de Datos INSPIRE sobre las Parcelas Catastrales.
Portada del documento de la Especificación de Datos Parcelas Catastrales, Fuente: European Commission, INSPIRE (2014).
En dicho documento está contenida toda la información necesaria para armonizar los datos generados en cada uno de los catastros de los países miembros de la Unión Europea, a fin de procurar un contenido mínimo y unas características homogéneas con la finalidad que su explotación no implique realizar adaptaciones específicas a cada país. Las diferencias entre los conjuntos de datos como son, es decir los que provienen de la base de datos en producción y los datos armonizados o comparables, reside en una transformación de los primeros para su integración transfronteriza en materia de sistema de referencia de coordenadas, contenido, totalidad o completitud, calidad, representación y actualidad.
Bajo este enfoque se facilita el desarrollo de políticas comunes dentro del espacio europeo, y es por esta razón que los organismos catastrales tienen y tendrán un papel crucial en la mejora y adaptación de sus propios datos para ponerlos a disposición dentro de la infraestructura de INSPIRE. Estos son conceptos estratégicos que contribuyen a agregar valor a los datos catastrales y hacer un aporte significativo a los gobiernos, empresas y sociedad.
Usos de los datos catastrales en las políticas comunitarias
Para el caso europeo, los casos de uso han cumplido un papel relevante en el proceso de especificación y armonización de los datos. Partiendo de la idea que los catastros son uno de los principales registros del territorio, y que sus funciones más relevantes son la de contribuir a la seguridad jurídica y tributación inmobiliaria, su enfoque en la era digital trasunta usos multipropósito que van más allá del marco legal por el que fueron creados e incluyen a:
- análisis, evaluación y monitoreo del mercado inmobiliario que es una de las bases del movimiento de la economía asociado a las transacciones inmobiliarias;
- planificación urbana y rural, para la cual el parcelario continuo es necesario como capa base para diseñar, ajustar o modificar la zonificación o las áreas reguladas por instrumentos normativos (códigos, planes de ordenamiento, etc.) y su aplicación en la práctica;
- agricultura que, para el caso, los datos que aportan los catastros son la base de un sistema de control y administración para el reembolso a los agricultores, en el marco de la política agraria común de la Unión Europea que apunta a la competitividad y sostenibilidad ambiental de los productos agrícolas;
- medio ambiente, aplicación en que los datos catastrales se utilizan como referencia para el uso sostenible de los suelos en el contexto de una política europea para la protección de los suelos;
- desarrollo y gestión de infraestructuras, dónde la información catastral cumple un papel destacado ya sea a nivel de proyecto como a nivel de ejecución y mantenimiento de redes troncales o de distribución de servicios públicos;
- manejo y gestión de desastres ocasionados por inundaciones, incendios, deslizamiento de tierras, terremotos, etc., dónde a través de una superposición de imágenes georreferenciadas de los eventos con la información catastral, es posible identificar a los propietarios de las parcelas afectadas y establecer las ayudas económicas para los damnificados;
- estadísticas territoriales, como clasificaciones por uso, área, tipo de parcela pública / privada, urbana / rural, valores de mercado de inmuebles, indicadores de uso del suelo, equipamiento urbano, áreas verdes, y en general uso de la parcela como localizador para el agregado de contenido temático específico; y
- gestión de inmuebles del Estado, a través del conocimiento e identificación de las parcelas de propiedad pública, es posible determinar políticas de manejo sobre áreas protegidas (ej: cuencas hídricas, bosques, etc.), parques nacionales y otros territorios que requieren de cuidados ambientales para su preservación.
En un artículo sobre el tema publicado en la revista GIM International, Vlado Cetl et. al. (2023), señala que en los últimos años han
evolucionado los casos de uso y, en consecuencia, la demanda. Esto exige
integrar y procesar diferentes conjuntos de datos con un una cobertura más
amplia, con una mayor calidad geoespacial y con una mejor resolución
espacio-temporal. La cantidad de análisis espaciales se ha incrementado y la analítica
geoespacial es actualmente una práctica común en muchos servicios de la CE. La
información derivada de los datos geoespaciales sirve de apoyo a la elaboración
de políticas en diversos ámbitos de aplicación, como los indicados
precedentemente, y además en las áreas de transporte y energía y otros
programas comunitarios de datos de la UE como Copernicus (**).
Avances actuales y modalidades de publicación
Si bien INSPIRE tiene su base de apoyo en las IDEs creadas y administradas por los Estados miembros, existió la necesidad de hacerlas compatibles respecto a unas normas comunes que son complementarias a nivel de la UE. Estas medidas apuntan a que los conjuntos de datos y servicios de cada país sean compatibles y utilizables en un contexto transfronterizo. De esta manera INSPIRE se ha convertido en el instrumento catalizador de la sinergia generada por la integración de los catastros europeos, haciendo su aporte en materia de interoperabilidad, armonización y accesibilidad.
Por otro lado, la Directiva (UE) 2019/1024 relativa de los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, es el soporte legal que tienen los Estados miembros para publicar los datos en la red. Este instrumento define a los datos abiertos como aquellos presentados en formatos abiertos y que se pueden utilizar, reutilizar y compartir libremente por cualquier persona y con cualquier fin, siendo la única restricción la de garantizar la protección de datos personales. Asimismo incorpora el concepto de “datos de alto valor” precisando que se trata de documentos cuyos beneficios son considerables para la sociedad, el medio ambiente y la economía, en particular debido a su idoneidad para la creación de servicios de valor añadido y aplicaciones basadas en tales conjuntos de datos.
El Reglamento de Ejecución (UE) 2023/138 establece para los conjuntos de datos específicos de alto valor, las siguientes disposiciones para la publicación y reutilización:
- en las condiciones de la licencia Creative Commons (CCO) BY 4.0 o de cualquier otra licencia abierta equivalente o menos restrictiva que permita una reutilización sin restricciones, para este caso el cedente puede exigir el requisito de reconocimiento de la autoría por parte de los usuarios;
- en un formato abierto, legible por máquina y documentado públicamente, de la Unión u otro reconocido internacionalmente (ejemplos: GeoJSON, gml, GeoPackage, etc.);
- mediante interfaces de programación de aplicaciones (API) y descarga masiva; y
- con metadatos que describan los conjuntos de datos, que contendrán como mínimo los elementos establecidos en el Reglamento (CE) 1205/2008 por el que se ejecuta la Directiva 2007/2/CE en lo referido a los metadatos.
Para acceder a los conjuntos de datos catastrales
publicados a la fecha hay que buscar en el INSPIRE GEOPORTAL: https://inspire-geoportal.ec.europa.eu/, que sirve como punto de acceso central a los
datos y los servicios de los organismos públicos de los Estados miembros y los
países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) que entran en el
ámbito de aplicación de INSPIRE. Una vez en el sitio ir a la sección High-Value Datasets y buscar Cadastral parcels.
En esa sección, es posible observar las estadísticas actualizadas para el tema, categorizados por registros de metadatos, conjuntos de datos descargables y conjuntos de datos visualizables, como se puede apreciar en la siguiente impresión de pantalla:
Es posible acceder a los datos de cada país a través del mapa o bien seleccionando el país de interés en el cuadro inferior, en el que el usuario puede encontrar opciones de descarga, opciones de visualización y metadatos del dataset. Si bien el progreso es evidente en materia de recursos disponibles aún queda camino por recorrer. No obstante, el reconocimiento de los datos catastrales como conjunto de datos básico por parte de UN-GGIM Europa y como conjunto de datos de alto valor en las recientes políticas europeas (link) despierta la esperanza y el optimismo de que los datos catastrales serán abiertos y estarán disponibles en los próximos años (Cetl, V. et. al., 2023).
Cabe agregar la organización internacional sin fines de lucro Eurogeographics, que representa a las autoridades cartográficas nacionales, catastrales y registrales de Europa, ha desarrollado una iniciativa complementaria llamada Open Cadastral Map, que es un sitio único para acceder al mapa catastral Europeo a través de los servicios web de mapas WMS y WMTS. De momento se trata de un prototipo y comprende cuatro conjuntos de datos distintos: Unidades Administrativas, Parcelas y Zonas Catastrales, Edificios y Direcciones. Debe advertirse que no todos los países tienen las capas de datos disponibles en este servicio. Open Cadastral Map toma datos abiertos publicados en INSPIRE que permite descubrir que datos están disponibles. Posteriormente, los usuarios deben acudir al organismo productor para obtener los datos catastrales en formato de archivo SIG. Eurogeographics actualiza este recurso cada 6 meses, mientras que los datos de cada organismo catastral pueden tener una frecuencia o ciclo de actualización diferente (Eurogeographics, 2024).
¿Qué
podemos aprender de esta experiencia?
En primer lugar, es posible considerar la necesidad de elaborar una estrategia con un plan de implementación que sea sostenible a largo plazo y que apunte a integrar en forma armónica los datos catastrales provinciales, considerando las actividades, los procesos, las buenas prácticas y recursos necesarios. Dicha estrategia puede ser abordada como parte de un desarrollo y mejoramiento institucional de mayor alcance, de manera de ir abordando las asimetrías existentes en materia de transformación digital y disponibilidad de recursos humanos en cada jurisdicción.
En segundo lugar, se debería tomar en consideración que la sola publicación de los conjuntos de datos en las IDEs no significa que los mismos vayan a ser utilizados y, si se los consume, que sean aprovechados íntegramente, por lo que en este sentido es necesaria una adecuada política de difusión y un necesario acercamiento a los usuarios potenciales. Cuando se habla de ellos, englobamos a los organismos de la administración pública nacional, provincial y municipal, empresas privadas, colegios profesionales, sector académico y ciudadanos en general. Para tal fin, es importante recoger la enseñanza de los casos de uso.
A su vez, los casos de uso son una ayuda importante para establecer las especificaciones técnicas de los datos en el proceso de armonización, esto es el mínimo común que puede formar parte del modelo de datos para el “catastro nacional”. Orientativamente dicho umbral debería abordar aspectos como el marco de referencia geodésico, la geometría, los atributos, la calidad de los datos a nivel de totalidad o completitud (cobertura geoespacial del catastro) y exactitud posicional absoluta, y la documentación de los datasets. En forma colateral, y en base a casos presentados, se podría considerar el tratamiento de inconsistencias en los límites provinciales. En todo esto lógicamente que hay que buscar un equilibrio entre lo deseable y lo posible y balancear costos y beneficios.
En tercer lugar, tomar como referencia los estándares internacionales existentes para modelos, datos, metadatos, calidad, formatos y servicios para hacerlo todo interoperable. Los estándares de información geográfica de la familia ISO 19100 lo incluyen todo, solo por citar algunos ejemplos se mencionan a las normas ISO 19107 - Esquema espacial; ISO 19115-1 – Metadatos, Parte I: Fundamentos; ISO 19131 – Especificaciones de un producto de datos; ISO 19157-1 – Calidad de datos, Parte I: Requerimientos generales; e ISO 19152-1 – Modelo en el ámbito de la Administración del Territorio, Parte I: Fundamentos. Asimismo existen muchos documentos y recomendaciones sobre este tema que son de mucha utilidad y que están publicados en la IDERA, particularmente lo atinente a metadatos y lineamientos para el acceso, difusión, uso e interoperabilidad de la información geoespacial, entre otros (IDERA, 2024).
En cuarto lugar, es preciso contar con un marco común en materia de licenciamiento alineada con una política de datos abiertos. La Ley Nacional N° 27.275 sobre el derecho de acceso a la información pública puede constituir una referencia para esta tarea, orientando los marcos legales de las distintas provincias en caso que no dispongan de una. La licencia debe establecer en forma clara las condiciones que rigen para la utilización de los conjuntos de datos. De esta manera, los usuarios provengan del sector público o del sector privado estarán en conocimiento de lo que pueden hacer con los datos. Básicamente las licencias consideradas abiertas solo exigen el reconocimiento de la autoría. Algunos países y gobiernos sub-nacionales han optado por elaborar una licencia general aplicable a todos los datos y documentos generados por la administración pública, mientras que otros utilizan licencias ya elaboradas como es el caso de Creative Commons, las cuales ofrecen derechos a los usuarios bajo ciertas condiciones que pueden ser elegidas de un listado.
Para concluir tener presente que como el todo es más que la suma de las partes, se impone la necesidad de contar con una hoja de ruta para el “catastro nacional”, de manera tal que el futuro no los tome por sorpresa. Además es posible capitalizar el reconocimiento internacional que la “parcela catastral” está teniendo como uno de los temas fundamentales para organismos de la talla de la OEA, Naciones Unidas y su Agenda 2030. De lo que se trata es estar mejor preparados para colaborar en el diseño de políticas públicas y en la gestión del territorio en sus diferentes aspectos y a cualquier escala. El desafío es enorme, pero la recompensa también. No debemos olvidar que un mayor uso de los datos derivará en un incremento de la visibilidad pública de los organismos catastrales, lo cual puede repercutir positivamente en un mayor apoyo político y valoración social.
Referencias:
(*) En el anexo I de la Directiva INSPIRE está
incluido el tema parcelas catastrales, que significa que se consideran datos de
referencia o marco geoespacial para vincular o geolocalizar otras informaciones
pertenecientes a otros campos temáticos.
(**) Copernicus es un Programa de Observación de la Tierra de la Unión Europea. Ofrece servicios de información basados en datos obtenidos por sensores instalados en satélites.
Fuentes
consultadas:
Cetl, V.; Šamanović, S.; Bjelotomić Oršulić, O.; Lisec, A. (2023). Is it possible to create a cadastral map of Europe?. GIM International. Issue 8 2023. Volume 37, pág. 12-15.
Eurogeographics (2024). Open Cadastral Map, https://www.mapsforeurope.org/datasets/cadastral-all
European Commission, INSPIRE Infraestructure for Spatial Information in Europe (2014). D2.8.I.6 Data Specification on Cadastral Parcels – Technical Guidelines, https://knowledge-base.inspire.ec.europa.eu/publications/inspire-data-specification-cadastral-parcels-technical-guidelines_en
European Union, EUR-Lex.
[1] Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo
de 2007, por la que se establece una infraestructura de información espacial en
la Comunidad Europea (Inspire), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX%3A32007L0002
[2] Reglamento
(CE) n° 1205/2008 de la Comisión, de 3 de diciembre de 2008, por el que se
ejecuta la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que
se refiere a los metadatos, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32008R1205
[3] Reglamento (UE) n° 1089/2010 por el que se aplica la Directiva 2007/2/CE en lo que se refiere a la interoperabilidad de los conjuntos y los servicios de datos espaciales, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32010R1089
[4] Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX%3A32019L1024
[5] Reglamento de Ejecución (UE) 2023/138 de la Comisión de 21 de diciembre de 2022 por el que se establecen una lista de conjuntos de datos específicos de alto valor y modalidades de publicación y reutilización, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32023R0138
Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina (IDERA) (2024). Estándares y normas, https://www.idera.gob.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=252&Itemid=451
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