Administración del Territorio adecuada al propósito. Principios rectores para su implementación

El tema de la tierra es un tema transversal en la agenda de desarrollo internacional, siendo un problema prioritario a resolver el hecho que aproximadamente el 75% de la población mundial se encuentra excluida de sistemas formales de administración del territorio, de manera que muchos países no ofrecen garantías a sus ciudadanos respecto a los derechos que ejercen sobre el territorio, además de encontrarse imposibilitados de gestionarlo adecuadamente. La gran mayoría de estas personas viven en la pobreza y constituyen la parte más vulnerable de la sociedad.

La guía del título viene a complementar la publicación a la que ya hicimos referencia en otra entrada, y viene a ser una respuesta a los desafíos planteados por la agenda global de desarrollo sostenible que demanda una buena gobernanza del territorio, meta que es posible alcanzar sólo cuando se encuentren plenamente operativos sistemas catastrales y registrales eficaces. El concepto adecuado al propósito (fit-for-purpose) presentado en la guía, debe ser visto como una herramienta que facilite los cambios para implementar los estándares globales en los países más pobres o en vías de desarrollo.

Dentro del contexto de la guía, el concepto adecuado al propósito significa aplicar metodologías que mejor se ajusten al ambicioso propósito de ofrecer una tenencia segura a todas las personas. Se trata de un enfoque flexible y pragmático que pretende facilitar el establecimiento o mejoramiento de sistemas administrativos dentro de plazos razonables y a costos asequibles. Se puede comenzar con sistemas simples en un comienzo, e ir perfeccionándolos con el tiempo y en la medida que agreguen valor a las sociedades en las que se insertan, es decir que se trata de un proceso dinámico en el que a medida que los propósitos evolucionen, también lo hagan las administraciones.

La guía está diseñada principalmente para permitir a los actores interesados tomar decisiones respecto al enfoque adecuado al propósito, asimismo provee los principios rectores para el diseño de las estrategias específicas para cada país. Es decir que no se trata de un manual de instrucciones, solo presenta los conceptos y su conexión con los principios fundamentales, y además contiene el análisis y las directrices de asesoramiento operativo para implementar sistemas catastrales y registrales bajo esta orientación.

Para una mejor comprensión del concepto, podemos decir que tiene tres características fundamentales:

• enfoque en el propósito, lo que está estrechamente relacionado con las necesidades actuales y particulares de cada país o ajustado a sus niveles de desarrollo económico, institucional y técnico-profesional;

• flexibilidad, que implica la posibilidad de adecuarse a los más diversos contextos en términos de requerimientos de exactitud, demandas de información geoespacial interoperable, registro de diferentes tipos de tenencia (propiedad privada, derecho indígena, arrendamiento, derecho consuetudinario, etc.), y para la configuración del marco institucional que mejor se adapte a los objetivos de la gestión del territorio y del medio ambiente;  y

• mejora incremental, esto es que como punto de partida se puede comenzar con sistemas simples que satisfagan las demandas actuales y tener la posibilidad de evolucionar a sistemas más desarrollados a largo plazo, en la medida que las posibilidades económicas lo permitan y las necesidades sociales de cada país lo requieran.

A esta base se incorporan tres componentes principales que interactúan dinámicamente entre sí:

El marco espacial, debe desarrollarse preferentemente en base a vuelos fotogramétricos y/o imágenes satelitales georreferenciadas y ortorectificadas en lugar de levantamientos en el terreno. Con las imágenes aéreas o satelitales pueden capturarse los límites visibles y digitalizarse para utilizarse como un mapa catastral preliminar, que tiene que validarse con la participación de los interesados, como una manera de incorporar el control social a los procesos de adjudicación. En muchos casos, esto es suficiente para identificar y asegurar derechos sobre el territorio. Obviamente que los levantamientos con métodos topográficos clásicos combinados con métodos GNSS es una opción necesaria para identificar los límites no visibles o los que presentan dificultades de determinación, por ejemplo, en zonas urbanizadas densamente pobladas o áreas rurales. En cuanto a las escalas y la exactitud hay que tener en consideración que estén en relación al propósito, lo que en la práctica equivale a aplicar la conocida frase: “lo mejor es enemigo de lo bueno”. Lo importante aquí es recurrir a procedimientos simples y eficaces que sirvan para cubrir todo el territorio, y que las capas de tenencia pueden mantenerse con facilidad e irse mejorando en el tiempo o cuando determinados procesos administrativos, como la resolución de conflictos limítrofes o la construcción de grandes obras de infraestructura, lo hagan indispensable.

Marcos y Principios Fundamentales. Fuente: Enemark S., Lemmen Ch. & McLaren R. (2016)

El marco legal y regulatorio debe ser diseñado bajo los principios del derecho administrativo, procurando evitar la vía judicial para la resolución de conflictos que obstaculizan y retardan los procesos masivos de titulación de tierras. La legislación debe adaptarse a las distintas formas de tenencia que existen en lugar de utilizar la propiedad individual (dominio) exclusivamente, lo que debería permitir seguridad en la tenencia, tanto a las personas como los grupos tribales u otro tipo de comunidades, para que de esta manera todos dispongan de derechos seguros sobre el territorio. El Modelo en el Dominio dela Tenencia Social (STDM) debe ser aplicado como un estándar para representar las relaciones entre personas y territorio, con independencia del nivel de formalidad, legalidad y exactitud. Esta flexibilidad también tiene relación con los registros, que pueden estar organizados en distintos niveles en lugar de disponer un único registro central. Y, finalmente, debe aplicarse el principio de igualdad de género como derecho humano, que permita un trato equitativo en el acceso a la tierra y vivienda.

El marco institucional debe diseñarse tomando en cuenta los principios de buena gobernanza del territorio que incluye la administración de los sujetos y objetos de derecho sobre el territorio, la valuación de la tierra y las construcciones para fines tributarios, y el uso del suelo para fines de planificación urbana y rural. Respecto a los principios aplicables puede recurrirse a los contenidos en la publicación de la FAO titulada Gobernanza Responsable de la Tenencia. Es importante destacar que la gestión de las actividades de administración del territorio debe organizarse desde una perspectiva holística, considerando a la tierra y sus recursos como un todo coherente en lugar de “silos” sectoriales aislados. Es fundamental para ello formular tempranamente una política territorial nacional que provea los lineamientos para una administración coherente y coordinada de los asuntos territoriales para beneficio de la sociedad, las empresas y los ciudadanos. Finalmente, debe disponerse de un enfoque flexible para las tecnologías de la información evitando priorizar soluciones tecnológicas punteras, y posibilitar un acceso fácil y transparente a la información catastral y territorial para todos.

Según los autores de la guía, la implementación de este enfoque implica abordar tres puntos clave que son: 1) el cambio de paradigma, 2) la revisión del marco legal y regulatorio, y 3) el desarrollo de capacidades de los actores. Si bien no existen procedimientos o fórmulas particulares para la implementación, dado que muchos factores y variables dependen del contexto, como la situación socio-económica de cada país, el compromiso político al cambio, etc., no obstante y en base a experiencias previas, este proceso puede requerir mínimamente lo siguiente:

• Obtener un fuerte compromiso político y disponer de una buena base de agentes de cambio;

• Introducir reformas a la legislación existente y al marco institucional en todo aquello que sea necesario, particularmente todo lo relacionado a mandatos, funciones y coordinación de instituciones relacionadas con la administración del territorio;

• Concientizar y construir capacidades en todos los sectores profesionales vinculados con el territorio;

• Diseñar un programa de captura masiva de datos para realizar el barrido catastral, y establecer desde el inicio los procedimientos destinados a mantener los datos;

• Diseñar e implementar las soluciones tecnológicas para gestionar los datos catastrales y registrales;

• Aprender y probar conceptos a través de proyectos piloto en diferentes regiones en las que se presenten distintas situaciones, como por ejemplo, distintos tipos de tenencia, levantamientos en áreas urbanas, periurbanas y rurales, etc.;

• Monitorear, establecer indicadores y, en base a ellos, evaluar todas las actividades y componentes del proceso de implementación.

Es importante destacar que el desarrollo de la guía se ha apoyado en las lecciones aprendidas de varios proyectos exitosos e innovadores realizados en algunos países africanos y de Asia central, que han contribuido a darle forma a la publicación.

Ya para finalizar, debemos tener presente que el reconocimiento de la centralidad que tiene el territorio en el desarrollo y la escala de los problemas asociados, es lo que ha impulsado este tipo de soluciones que pueden proporcionar seguridad en la tenencia para todos y facilitar el desarrollo de sistemas administrativos con rapidez, que puedan mejorarse gradualmente en el tiempo acompañando a las necesidades de cada sociedad. Este enfoque sobre la administración del territorio ha surgido para dar respuesta a estos exigentes requisitos.

La Guía completa se encuentra disponible en:

https://www.fig.net/news/news_2016/2016_07_gltnguide/fit-for-purpose-land-adm-guiding-principles-for-country-implementation.pdf

Fuentes consultadas:

Enemark, Stig; Lemmen, Christiaan & McLaren, Robin (2016). Fit-for-purpose Land Administration. Guiding Principles for Country Implementation.  United Nations Human Settlements Programme UN-Habitat.

Lemmen, Christiaan (2010). The Social Tenure Domain Model. International Federation of Surveyors, Global Land Tool Network and United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT), https://www.fig.net/resources/publications/figpub/pub52/figpub52.pdf, accedido el 23 de noviembre de 2016.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (2012). Directrices voluntarias sobre la Gobernanza responsable de la Tenencia, http://www.fao.org/docrep/016/i2801s/i2801s.pdf, accedido el 23 de noviembre de 2016.