Resulta
muy interesante observar dentro del panorama mundial, los distintos enfoques y
estrategias para desarrollar sistemas catastrales que son de aplicación en
algunos de los proyectos más importantes de Administración del Territorio, como
lo es el caso del Programa “Terra Segura” del gobierno de Mozambique, que
pretende ser el punto de partida del Catastro Territorial Nacional.
La
Constitución de país, establece que la tierra y sus recursos asociados son de
propiedad del Estado y no se pueden vender ni hipotecar, con excepción de los
edificios o mejoras e infraestructuras. No obstante, la legislación de tierras
otorga a personas singulares o colectivas y comunidades locales (Gobierno de
Mozambique, 1997) el derecho a utilizar el suelo, que es conocido como Derecho
de Uso y Aprovechamiento de la Tierra (DUAT).
La cuestión de la tierra y la población campesina
En el apartado anterior,
habíamos mencionado el tema de la sensibilidad de la población en las
cuestiones referidas al tema de la tierra. Sobre esta cuestión se reconoce que
uno de los problemas más importantes es el acaparamiento de tierras por parte
de inversionistas, situación que ha ocasionado innumerables conflictos con comunidades
y familias afectadas por estas actividades, que han resistido a desplazarse
ocasionando retrasos y hasta abandonos de proyectos de inversión. Por esta
situación, el gobierno del país anunció el cierre del Centro de Promoción de la
Agricultura (CEPAGRI), organismo creado para promover inversiones extranjeras a
gran escala en el sector agrícola.
Cabe señalar que el continente
Africano está en el ojo de la tormenta en materia de acaparamiento de tierras,
destinadas fundamentalmente a la producción de cultivos, biocombustibles,
ganadería, plantaciones forestales, energía renovable, turismo y minería. Un
informe señala que Mozambique ocupa el puesto 18 entre todos los países
objetivos en el área bajo contrato, con 500.000 hectáreas en 60 acuerdos
concluidos. Eso sitúa al país, que en el informe de 2012 era un objetivo
principal en África, muy por detrás de Etiopía, Ghana y Sudán del Sur, que
tienen la mayor cantidad en el continente (Foodtank, 2016).
La iniciativa Land Matrix, que viene rastreando los
proyectos de inversión entre gobiernos y empresas desde el año 2007, y que
lleva una base de datos pública de dichos proyectos, muestra para Mozambique datos actuales sobre los acuerdos anunciados pero no concretados, y los que se
encuentran bajo contrato y en producción, y las superficies negociadas para
cada una de las explotaciones y su destino.
Financiamiento del Banco Mundial
El 4 de diciembre de 2018, el
Banco Mundial aprobó $ 100 millones de dólares para el Proyecto de
Administración de Tierras del Gobierno de Mozambique, el cual se desarrolló en
estrecha colaboración con los funcionarios del gobierno local y central, las
comunidades locales y la sociedad civil, así como con la organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. El proyecto beneficiará
a 700.000 pobladores rurales y 1,200 comunidades en los distritos seleccionados
en las diez provincias del país (los hogares beneficiarios en el área del
Proyecto constituyen aproximadamente el 12% de la población rural). Otros
beneficiarios directos incluyen instituciones gubernamentales claves a nivel
nacional, provincial y distritales, específicamente del Ministerio de Tierras,
Medio Ambiente y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Administración del Estado
y Función Pública (World Bank, 2018a).
El Programa “Terra Segura” lo
que busca es empoderar a los ciudadanos y comunidades, aportándoles
documentación formal y protección a los derechos de uso en las jurisdicciones a
intervenir (ver siguiente mapa), cuya falta ha demostrado ser una seria
desventaja en la defensa de los derechos de ocupación de la tierra, ante las
presiones generadas por las situaciones de conflicto con inversionistas y por
el avance de la urbanización. Por otro lado, el Estado se beneficia con la
generación de capacidad institucional que surge de la administración del
sistema de información, recurso básico para facilitar el desarrollo de
políticas territoriales, y para mejorar y poner operativo el sistema tributario
de uso del suelo.
Distritos a intervenir en el Proyecto de Administración del Territorio
(Terra Segura). Fuente: World
Bank, 2018b.
Sin embargo, no debe perderse
de vista que los riesgos del proyecto son muy elevados según calificación del
propio Banco Mundial, los cuales se encuentran relacionados con: la débil
capacidad a nivel provincial y distrital para apoyar el proceso de registración
catastral, y para dar garantías en el control de calidad de las delimitaciones
de las comunidades, y los procesos de registración de DUAT; la falta de claridad
en los roles institucionales a nivel local; la falta de una metodología
estandarizada para aplicar al levantamiento, regularización y registro de
parcelas; la inadecuada infraestructura de comunicaciones y escasa capacidad
tecnológica para gestionar el sistema de información territorial; y la débil
conciencia de las comunidades y familias en las áreas rurales sobre sus
derechos y responsabilidades sobre el territorio, y baja capacidad de
participación en los procesos vinculados a su formalización (World Bank, 2018b).
El alcance inicial de este
proyecto de cuatro años es del 12% de la población rural, como ya se mencionó,
y se prevé que para cubrir todo el territorio nacional tome varias décadas, aún
a pesar que las metodologías de levantamiento catastral previstas sean adecuadas
al propósito (fit-for-purpose), y utilizados los últimos artefactos y recursos tecnológicos.
El proyecto
El documento del proyecto
señala que el objetivo (indicado en el apartado anterior), será alcanzado a
través de las siguientes acciones (World Bank, 2018b):
- acelerar la formación del
Catastro y el registro de DUAT en las áreas rurales;
- integrar la planificación
básica de uso del suelo con las actividades de regularización sistemática de
DUAT a través de deslindes o delimitaciones comunitarias;
- mejorar el entorno operativo y
legal del Catastro;
- fortalecer la capacidad
institucional y de las comunidades;
- mejorar el sistema de registro
catastral y la accesibilidad de los servicios y datos a la ciudadanía; e
- incrementar la concientización
acerca de la importancia del derecho territorial a nivel comunitario.
Tal como se puede inferir de los puntos 2 y 4, un
problema central que atiende el proyecto y tema estratégico para involucrar
activamente a los beneficiarios, es el de posibilitar una participación real y
efectiva de las comunidades rurales tanto en la formación inicial, como en la
actualización y mantenimiento del Catastro, fortaleciendo su rol como nivel
intermedio de poder en la gestión de sus propios intereses y derechos. Es decir
que además de los aspectos de carácter técnico en los trabajos catastrales y de
regularización de los DUAT, se presta mucha atención a los aspectos de carácter
cultural y social.
El proyecto en su faz operativa consta de 4
componentes, divididos los dos primeros en 4 y 3 subcomponentes respectivamente.
El primer componente está relacionado con el “Desarrollo
Institucional y Fortalecimiento del Marco Legal”. Su finalidad es mejorar la
eficiencia de las instituciones con funciones en la Administración de Territorio, y
revisar y readecuar las normas y procedimientos mediante los cuales se captura,
procesa y mantiene la información catastral, incluyendo el mejoramiento en la
prestación de servicios a nivel sub-nacional.
El primer subcomponente aborda la revisión de la política nacional de tierras
y su marco legal. Con este estudio se buscará sentar las bases para trabajar en
la mejora del marco legislativo, considerando entre otros temas los
relacionados con la transferibilidad de los DUAT, la representación legal de las
comunidades, la titulación comunitaria, la determinación de valores
inmobiliarios, el registro de derechos, y la interoperabilidad del Sistema de
Gestión de Información Territorial (SiGIT). Asimismo se revisará el Anexo
Técnico del Reglamento de la Ley de Tierras para mejorar las actividades de
regularización sistemática de los DUAT, de aplicación en los barridos
catastrales masivos.
Con el subcomponente sobre Desarrollo institucional y construcción de capacidades,
se financiará el desarrollo de recursos humanos y la capacitación para las
instituciones y comunidades que intervienen en el proyecto. Esta actividad también
financiará estudios técnicos, institucionales y de factibilidad para el
establecimiento de una entidad nacional autónoma de Administración del Territorio
y su plan estratégico.
El tercer subcomponente está enfocado en la mejora de la infraestructura
y el equipamiento, que financiará la mejora de los edificios existentes y la
construcción de nuevos, junto a los servicios de las tecnologías de la
información y comunicaciones (TICs) en varias oficinas provinciales y distritales,
para acercar los servicios del Catastro a los ciudadanos y mejorar las condiciones
de trabajo del personal. Además se financiará la modernización de la Red
Geodésica Nacional, junto con el diseño y el establecimiento de una Red de
Estaciones GNSS Permanentes, para facilitar la provisión de servicios de
posicionamiento en tiempo real en las áreas de proyecto seleccionadas, para
reducir tiempo y costos en el barrido catastral masivo.
El último subcomponente está destinado al SiGIT, e incluye actividades
relacionadas con la mejora, operación y mantenimiento del sistema de información.
Se prevé que el mismo permita la captura de datos móviles y la distribución de
datos catastrales actualizados, integrados, sincronizados e interoperables con
conjuntos de datos de otros organismos relevantes, para el funcionamiento de la
Infraestructura Nacional de Datos Espaciales.
El
segundo componente es sobre la “Regularización Sistemática de la Tenencia de la
Tierra”, que busca fortalecer la seguridad jurídica de las comunidades y familias
en las áreas seleccionadas del proyecto, e incluye la emisión de certificados
DUAT, una vez determinadas las parcelas en el terreno sobre la base de
ocupaciones realizadas por el uso y la costumbre o de buena fe.
El
primer subcomponente está centrado en la campaña de información pública y
concientización, que financiará una campaña a través de la televisión, diarios
nacionales y radio, y que precederá las actividades de delimitación o deslinde
de las comunidades rurales, y se llevará a cabo de manera continua durante la
implementación del proyecto.
El
segundo subcomponente se refiere a los mapas base, con el que se financiará la adquisición
de imágenes satelitales de alta resolución ortorectificadas o imágenes aéreas
para dar apoyo a la delimitación comunitaria de la tierra, la regularización y
la emisión de títulos (*) DUAT, así como para servir como datos de fondo para
el SiGIT; la delimitación o actualización de los límites administrativos y la
creación de los conjuntos de datos respectivos para los distritos
seleccionados; y el hardware, software y capacitación del personal para la
producción, control de calidad, uso y actualización de los mapas base.
El
tercer subcomponente se refiere a la delimitación comunitaria y la
regularización de los derechos de uso de la tierra, que ejecutará la
delimitación o deslinde de la tierra de las comunidades rurales y el proceso de
regularización sistemática de los DUAT, es decir del levantamiento masivo de
los límites de las parcelas, la compilación de la documentación de derechos
territoriales, la exposición pública de los resultados, la gestión y resolución
de conflictos, el control de calidad de todos los aspectos del trabajo, la migración
de los datos catastrales existentes al SiGIT, y la emisión de documentación de
los derechos DUAT legítimamente adquiridos a nivel de comunitario o personal. La
metodología para esta actividad incluirá una campaña pública local de
información y concientización, que incluye la construcción de capacidades para
las autoridades locales, los líderes comunitarios y toda la población
beneficiaria, y otros actores y partes interesadas de la sociedad civil.
Los
dos restantes componentes son meramente administrativos y de manejo de riesgos,
estando vinculados a la “Gestión y Coordinación del Proyecto” y a “Respuesta de
Emergencia Contingente”.
Finalmente,
puede reconocerse que aun existiendo desafíos de carácter técnico y profesionales
muy notables, el mayor trabajo del proyecto se encuentra orientado a resolver
problemáticas en las áreas de diseño, desarrollo y cambio institucional;
descentralización en la Administración del Territorio y desarrollo de
capacidades en las comunidades rurales en levantamientos y procesos catastrales;
y evaluación de riesgos de impacto estratégico e identificación de soluciones y
prevención de conflictos.
(*) Según la Ley de Tierras,
el título es el documento emitido por los Servicios Públicos de Catastro,
generales o urbanos, que prueba o acredita el derecho de uso y aprovechamiento
de la tierra.
Fuentes
consultadas:
