¿Quo vadis Catastro?

Observando los avances políticos, sociales, conceptuales y tecnológicos de los últimos años, es posible delinear un marco evolutivo que permita orientar las acciones de los organismos catastrales de cara al futuro. Naturalmente que cada país elegirá su hoja de ruta de acuerdo a las necesidades más inmediatas a satisfacer, pero es importante reconocer que hoy existen documentos, guías, estándares, instrumentos y bases sólidas o, más genéricamente una “gran caja de herramientas”, que permite guiar los desarrollos catastrales a través de enfoques adaptables a las más diversas situaciones y contextos. 

A efectos de realizar unas consideraciones básicas sobre los caminos posibles de transitar, se han tenido en cuenta cuatro dimensiones para abordar y profundizar en los procesos de formación, mejora y/o fortalecimiento de los catastros, entre las que cuentan las siguientes dimensiones: (i) institucional, (ii) organizacional, (iii) de datos, estándares y tecnologías y (iv) desarrollo de capacidades. Para cada una de ellas, se ofrece una lista corta no taxativa de los recursos que se encuentran a disposición de los interesados.

Respecto a la dimensión institucional, resulta indispensable resolver la fragmentación de funciones y competencias en materia territorial por la vía de la coordinación, cooperación, colaboración e integración de datos a través de servicios interoperables, dónde entran en juego los estándares que se verán someramente dentro de otra dimensión y la aplicación de la estrategia ganar-ganar. Con esta práctica se busca obtener soluciones para que todas las instituciones y partes se beneficien a través de acuerdos que promuevan intereses comunes y mejoren los servicios a los ciudadanos. Además el trabajo interinstitucional es preciso complementarlo con colaboración público-privada y con la participación del sector académico y de la sociedad. Por otra parte, estas alianzas son indispensables para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y para abordar los desafíos del cambio climático. Es decir que el catastro siendo uno de los registros claves de un país, debe entenderse como parte de un ecosistema de datos fundamentales.

Los recursos para esta dimensión son los siguientes:

• Marco para la Administración Efectiva del Territorio. Referencia para desarrollar, reformar, renovar, fortalecer, modernizar y monitorear la administración del territorio. UN GGIM.
• Marco Integrado de Información Geoespacial. Una Guía Estratégica para Desarrollar y Fortalecer la Gestión Nacional de Información Geoespacial. Parte 1: Marco Estratégico Global. UN GGIM.
• Normas o guías para publicar geo servicios, datos y metadatos en la Infraestructura de Datos Espaciales, que es dependiente de cada país.

Sobre la dimensión organizacional y sobre todo para los países con bajo nivel de cobertura catastral, el enfoque adecuado al propósito (fit-for-purpose) predomina frente a las orientaciones convencionales que son costosas y demandan mucho tiempo de ejecución e implementación. El término fit-for-purpose es indicativo que los sistemas catastrales deben centrarse en las necesidades de los ciudadanos, proporcionándoles un nivel adecuado de protección y seguridad a sus derechos de propiedad o posesiones. La filosofía que trae aparejada esta visión es la de contar con un producto viable mínimo, que es el punto de partida para disponer de un registro catastral que apoye el desarrollo de un mercado inmobiliario formal. En estos casos, menos es más. 

Dicho con otras palabras, las soluciones quedan determinadas por los requisitos para gestionar los problemas actuales del territorio, siendo prioridad la cobertura frente a los levantamientos detallados con muchos atributos y con una elevada exactitud posicional. Una vez dado el primer paso hacia la transformación digital, tanto los datos como los sistemas pueden ser mejorados progresivamente, de acuerdo a los recursos disponibles y a los cambios originados por nuevas expectativas y necesidades de la sociedad. En cualquier caso, conviene no perder de vista que este enfoque es sumamente flexible y comprende todo tipo de sistema de tenencia sea formal o legal, informal y comunitaria y que es factible de ser aplicado en conjunto o por separado a los aspectos físico, jurídico y económico del catastro.  

A continuación, se indican los recursos que cubren esta dimensión:

• Fit for purpose Land Administration. FIG Guide. Publication N° 60.
• Fit for purpose Land Administration. Guiding Principles for Country Implementation. UN-Habitat.
• Guía Interamericana de Formalización Predial y Catastro Urbano. Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad.

La dimensión de los datos, estándares y tecnologías se encuentra muy interrelacionada como veremos. Es importante señalar que los datos deben desarrollarse bajo un paraguas de gestión que incluya, al menos, su levantamiento y representación de acuerdo a metodologías directas y/o indirectas, siguiendo unas especificaciones técnicas o una normativa de referencia, que sea la base para el tratamiento de la calidad en aspectos de totalidad, consistencia lógica y exactitud posicional. Asimismo se debe observar el apego al uso de formatos reutilizables y a documentar los datos a través de sus metadatos. Este ciclo o cadena culmina en el suministro de datos fuera de los límites del organismo catastral, es decir hacia la sociedad toda. Por otro lado, los datos deben estructurarse siguiendo un modelo predefinido tomando en cuenta que su organización, gestión y análisis se realiza a partir de una base de datos. Para todos estos temas, desde las especificaciones técnicas, pasando por la calidad, formatos de archivo, metadatos y modelo de datos, hay disponibles estándares que permiten estructurar y dar forma a las regulaciones, sean normas técnicas, manuales, disposiciones u otros instrumentos normativos. 

Los beneficios generales de la estandarización residen en su capacidad para comunicar distintas partes e integrar datos y servicios y a generar la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE). Los estándares además actúan como el nexo para la interoperabilidad entre los organismos catastrales, los profesionales proveedores de datos (agrimensores, ingenieros topógrafos, ingenieros geógrafos, ingenieros cartógrafos, etc.) y los usuarios (gobiernos, profesionales del sector, empresas, ciudadanos, inmobiliarias, bancos, etc.). Desde la perspectiva de los usuarios, se destacan para facilitar la aplicación de los principios de datos FAIR (Encontrables, Accesibles, Interoperables y Reutilizables), promoviendo una mejor formulación de políticas, toma de decisiones y eficacia en las acciones gubernamentales, incluyendo el logro de los Objetivos Desarrollo Sostenible.

Estándares conectando a catastros, profesionales y usuarios.

En otras entradas -inclusive en una inmediata anterior-, fue abordado el tema del Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio (LADM), por lo que solo se va a indicar una muy breve referencia. En este punto resulta conveniente detenerse en el hecho de que el LADM es el fruto de muchos años de trabajo y que se trata de una experiencia colectiva en la que han participado numerosos países y que está centrado en la información de la relación entre las personas y el territorio y no en cuestiones relacionadas con los procesos organizativos internos que son particulares y característicos de cada país. 

En cuanto a las tecnologías, particularmente las relacionadas con el manejo de datos geoespaciales, vienen incorporando progresivamente los adelantos de la inteligencia artificial y el aprendizaje automático para la reducción de la curva de aprendizaje y para la construcción de modelos predictivos espacio temporales. Por otra parte, algunas soluciones de software comercial están enfocando su desarrollo al aprovechamiento de programas configurables y listos para utilizar, con la finalidad de simplificar tanto la implementación como el mantenimiento de los sistemas, lo cual reduce la dependencia de desarrolladores y de las actualizaciones personalizadas, que siempre ofrecen un alto nivel de complejidad. 

La arquitectura de los programas SIG están proporcionando herramientas que posibilitan la edición desde múltiples dispositivos y usuarios de los datos catastrales y sus atributos, sea a través de clientes de escritorio, web y móviles. Con un poco más de esfuerzo y con las herramientas del software libre o de código abierto, es posible desarrollar complementos en apoyo a las funcionalidades requeridas, que van desde el modelo de datos basado en el estándar LADM, a las tareas de edición y gestión de la calidad de los datos ingresados, que permiten el desarrollo de flujos de trabajo alineados con los procedimientos de cada organismo catastral.  

Los documentos y normas de referencia sobre la dimensión datos, estándares y tecnologías son:

• On Line Guide to the Role of Standards in Geospatial Information Management, UN-GGIM.
• UNE-EN ISO 19131:2023. Información Geográfica. Especificaciones de producto de datos.
• UNE-EN ISO 19157-1:2024. Información Geográfica. Calidad de datos. Parte 1: Requisitos generales. 
• UNE-EN ISO 19115-1:2014/A2:2021. Información Geográfica. Metadatos. Parte 1: Fundamentos. Modificación 2. En general, cada país tiene su propia norma o perfil nacional de Metadatos.
• UNE-EN ISO 19152:2013. Información Geográfica. Modelo para el ámbito de la administración del territorio (LADM).

Para finalizar, la dimensión sobre desarrollo de capacidades se refiere a la construcción y establecimiento de aptitudes, conocimientos y recursos necesarios para hacer efectivo el funcionamiento del organismo catastral. El concepto va más allá de los tradicionales cursos de formación y/o capacitación y abarca un contexto más amplio que comprende al desarrollo organizacional e institucional, la gestión colectiva del conocimiento, el desarrollo del marco regulatorio o normativo y la vinculación con los usuarios y la sociedad. Además debe estar presente el abordaje de la colaboración interinstitucional, considerando que el catastro o, más ampliamente, la administración del territorio, es una actividad que requiere de la alianza entre varios organismos y partes interesadas. 

Si bien un input muy importante proviene de la educación formal o académica, cuando está disponible, siempre será necesario adecuar y adaptar los recursos humanos a los requisitos propios y particulares del funcionamiento de cada institución, de su entorno político-institucional y otros factores sociales y económicos. Esto adquiere mayor importancia cuando se gestionan cambios en las personas, en el sistema y en la organización a través de proyectos catastrales. El mayor aporte del desarrollo de capacidades radica en dotar de sostenibilidad técnica a los resultados de dichos proyectos, no obstante existen otras variables como la sostenibilidad económica que dependen de la capacidad del organismo para generar valor agregado público a sus productos y servicios.

Entre los ejemplos de actividades en esta área podemos citar a los programas de capacitación, la transferencia de conocimientos, la asistencia técnica, la transferencia tecnológica, la preparación de leyes y normas, la elaboración de planes estratégicos y cartas de servicios, las mesas de trabajo interinstitucionales y participación de partes interesadas.  

Entre los recursos disponibles sobre el desarrollo de capacidades se encuentran las siguientes publicaciones:

• Desarrollo de capacidades. Texto básico del PNUD. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
• Capacity assessment in Land Administration. FIG Guide. Publication N° 41.
• Guía para el desarrollo de Cartas de Servicios. Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Gobierno de España.

Una reflexión final sobre el tema es que a este aporte de información básica será preciso agregar una gran tarea de análisis contextual, que posibilitará un mejor aprovechamiento de los recursos que, seguramente, será necesario ampliar con otras fuentes y colaboraciones técnicas, de modo de poder establecer el desarrollo de los catastros tomando como base las prioridades y los lineamientos que establezca cada gobierno dentro del marco de políticas públicas en materia territorial.

Dos nuevas publicaciones de la FIG sobre el Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio (LADM): una visión general y el LADM en el aula

Por primera vez la FIG ofrece un contenido específico sobre los esfuerzos realizados para proporcionar un modelo estándar genérico, disponible y accesible sobre la administración del territorio. Si bien existen numerosos artículos e informes académicos  relacionados con el LADM, esta publicación busca ofrecer una visión resumida de los antecedentes y, sobre todo, ofrecer una introducción al tema para un público más amplio.

En esta publicación se abordan preguntas tales como:

• ¿Qué es el LADM?. Es un modelo de información conceptual universal que incluye información sobre las relaciones entre las personas y el territorio, aunque en la actualidad, no solo abarca las funciones del catastro, registro, sino además las valuaciones y la planificación espacial.
• ¿Por qué es necesario el LADM?. Los actores responsables como los agrimensores, notarios, abogados, tasadores, planificadores, trabajadores del sector inmobiliario y ciudadanos, deben compartir una visión común de la administración del territorio, que proporciona el LADM. Por lo tanto, sirve como un lenguaje común que puede ser utilizado por expertos en diferentes disciplinas para desarrollar políticas de tierras, y para desarrollar y operar los sistemas de información y aplicaciones relacionadas. Contribuye asimismo al logro de la agenda global.

• ¿Qué exigencias presenta el LADM?. Se apoya en las demandas de los usuarios, que derivan en directrices y requisitos globales, así como en los resultados de diversos talleres realizados sobre el tema. Se describen brevemente las demandas generales, junto a otras más específicas desde la perspectiva de la tenencia de la tierra, el valor y uso planificado del suelo.
• ¿Cómo se ve el LADM?. Sus componentes son sub-modelos denominados paquetes sobre partes (ej. personas); derechos, restricciones y responsabilidades; unidades espaciales (ej. parcelas); información sobre valuación y planificación espacial.
• ¿Cuáles son los beneficios del LADM?. Su principal ventaja radica en que ahora se dispone de un lenguaje y una terminología comunes que facilitan la comunicación entre todos los expertos, particularmente entre los administradores y expertos del sector de los SIG y bases de datos. Otra ventaja es la posibilidad de realizar perfiles de país y enfoques participativos, y facilita además la creación de una visión general a nivel nacional y sub-nacional de las responsabilidades y la coordinación entre los distintos organismos que tienen mandato sobre diferentes aspectos y funciones en la gestión del territorio. 

Cabe remarcar que la función catastral y registral implica normalmente el registro de derechos formales de propiedad. Esta actividad la realizan organismos con mandatos establecidos por ley. No obstante, es posible que la ocupación informal del territorio no sea reconocida ni considerada en estos organismos. Los registros públicos en sí mismos se basan en reglas formales, al igual que las definiciones de objetos como parcelas. El reconocimiento la informalidad implica la inclusión de un lenguaje común o terminología pertinente, apoyada en una experiencia colectiva de los expertos a nivel global. En dicha terminología “inscripción o anotación” encaja en lugar de “registro”, “parte” en lugar de “titular de derecho” y “unidad espacial” en lugar de “parcela”. 

En cuanto a las conclusiones se presentan en diferentes niveles como, por ejemplo:

• Semántica. El LADM es un estándar internacional de dominio geoespacial. Captura la semántica del ámbito de la administración del territorio.
• Comunicación. El LADM facilita la comunicación entre profesionales de diferentes disciplinas para el desarrollo y la implementación de sistemas de información, así como para el intercambio de datos y la gestión de la calidad de los mismos.
• Facilitación a los proveedores de SIG y bases de datos. El LADM permite a los proveedores de instrumental topográfico y geodésico, de sistemas de diseño asistido por computadora, de sistemas de información geográfica (SIG) y base de datos, así como a las comunidades de software libre o de código abierto, desarrollar productos y aplicaciones. Esto, a su vez, permitirá a los organismos catastrales y registrales utilizar estas herramientas para desarrollar, implementar y mantener sistemas de información de forma más eficiente.
• Ontología. El LADM proporciona un esquema conceptual flexible que incluye tres paquetes básicos: partes, derechos (y restricciones y responsabilidades) y unidades espaciales. El modelo facilita el desarrollo de software de aplicación para la administración del territorio y el intercambio de datos con y desde sistemas distribuidos.
• Gestión de la calidad. El  modelo posibilita evitar inconsistencias entre los datos que se mantienen en diferentes organismos, para evitar al máximo la duplicación de datos.
• Multiparte. El modelo se desarrolló en varias partes. Ya se han publicado las normas ISO 19152-1:2024 LADM – Parte 1: Modelo conceptual genérico, e ISO 19152-3:2024 LADM – Parte 3: Georregulación marina. En tanto que las normas ISO 19152-2 LADM – Parte 2: Registro del territorio, ISO 19152-4 LADM – Parte 4: Información sobre valuación, e ISO 19152-5 LADM – Parte 5: Información sobre planificación espacial, se encuentran en desarrollo y en fase de aprobación para su publicación durante el transcurso del año.
• Alcance ampliado. El proceso de revisión, iniciado en 2017, tuvo como objetivo ampliar el alcance del modelo, como puede verse en el punto precedente, y tal como fue solicitado por la comunidad internacional.
• Demandas de los usuarios. Los aportes de los usuarios para el desarrollo de ambas ediciones fueron aportadas por los expertos del Comité Técnico ISO/TC 211 y también por la comunidad de usuarios del LADM. Las comisiones de la FIG 2, 3, 7, 8 y 9 han participado activamente a lo largo de los años. Todo el conocimiento reunido ha quedado documentado en el modelo y en varias publicaciones científicas.

Por otro lado, la publicación LADM en el aula es un libro que amplia sustantivamente la visión general. La adopción del modelo es evidente en sus adaptaciones a más de cuarenta perfiles nacionales con implementaciones en diez países. Su versatilidad como modelo genérico queda demostrada con la especialización denominada Modelo en el Dominio de Tenencia Social (STDM). A pesar del considerable progreso en la adopción del LADM, existe una escasez de materiales didácticos adecuados para estudiantes y profesionales del sector del territorio. Un desafío importante es la falta de habilidades técnicas para poder leer e interpretar los modelos de clase del Lenguaje Unificado de Modelado (UML), que son, como mínimo, desconocidos para la mayoría de los profesionales y estudiantes. 

En consecuencia, el enfoque de este libro elimina inicialmente la necesidad de comprender los modelos de clase UML, y se centra en cómo estructurar la información en situaciones concretas a través de un caso práctico hipotético, lo que brinda a los autores la flexibilidad para mostrar una amplia variedad de escenarios. El mapa catastral digital junto a otros datos se ponen a disposición como un proyecto QGIS, lo que permite su reutilización con fines docentes y otros, como la rápida creación de prototipos o para generar ideas o demostrarlas. La ilustración de los conceptos del LADM mediante casos concretos ayuda al lector a comprender como los conceptos abstractos sobre derechos, restricciones y responsabilidades pueden ser implementados en un sistema de administración del territorio real. 

Sus autores han señalado que las ideas detrás de esta iniciativa surgen de la experiencia en la enseñanza del Modelado de Información Territorial utilizando el LADM en el curso sobre Sistemas y Modelos de Información Territorial del ITC. Durante la pandemia, los autores se han dado cuenta de la necesidad de disponer de materiales didácticos que se puedan utilizar tanto en forma presencial como a distancia. Esto ha sido lo que ha dado lugar a este libro, que incluye las diapositivas de presentación, las cuales hacen referencia a las figuras de la obra. El libro explica ejemplos de relaciones entre las personas y el territorio a partir del mapa y su representación en una base de datos. Finalmente, el LADM se explica en UML y todo esto se complementa con posibles ejercicios en un entorno de base de datos real. 

El público objetivo incluye a estudiantes, profesores universitarios, centros de formación profesional, diseñadores y desarrolladores de software, y todas aquellas profesiones involucradas en la administración del territorio. 

La obra se encuentra estructurada de la siguiente manera: Prólogo, Introducción, El modelo LADM – ISO 19152:2012, Relaciones entre personas y territorio, El mapa y la base de datos, Transacciones, Información de valuación, Tenencia de la tierra informal, LADM en UML, Ediciones del LADM, Referencias, Anexo I - Identificadores, Anexo II – Unidades espaciales, Anexo III – Perfiles de países, y Anexo IV – Acceso y uso de los conjuntos de datos adjuntos. 

A estas publicaciones es posible acceder desde el siguiente enlace: https://fig.net/resources/publications/figpub/pub84/figpub84.asp

Tecnologías punteras para la seguridad de la tenencia. Una revisión de conceptos, usos y retos

Se trata de una publicación del Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura (IFAD, International Fund for Agricultural Development), que parte de considerar que los derechos seguros sobre el territorio son un ingrediente clave para la transformación agraria, la inclusión social y la realización de muchos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y que está especialmente enfocado en los países en desarrollo o de bajos ingresos con baja cobertura de catastro y registro en áreas rurales. 

En muchas comunidades rurales los derechos sobre el territorio no están registrados formalmente, y los sistemas legales son inaccesibles para dichas comunidades lo que da como resultado que las transacciones no se registren, con lo cual la capacidad de las personas para obtener financiamiento o crédito hipotecario se ve restringida y, más fundamentalmente, se reducen los incentivos para invertir en la gestión sostenible de la tierra y en actividades económicas conexas.   

El rápido desarrollo de las tecnologías y sistemas de información geoespaciales, combinado con métodos participativos para el empoderamiento social, vienen siendo de gran ayuda para afrontar estos retos a través del desarrollo de sistemas de administración del territorio adecuados al propósito. De esta manera, es posible alcanzar mayores cotas de seguridad en la tenencia y brindar mejores servicios no solo para la población beneficiaria, sino para toda la sociedad en una gran variedad de usos que incluyen la planificación del uso del suelo, el monitoreo ambiental, la acción climática y la gobernanza del territorio en sentido más amplio.

Es por ello que los autores del informe realizan un examen de la diversas experiencias en el uso de tecnologías punteras combinadas con el empoderamiento social para construir sistemas registrales para determinar los posibles beneficios, oportunidades, desafíos y riesgos en relación a los intereses específicos de la IFAD, y en ese sentido advierten que las tecnologías no constituyen soluciones por sí mismas y que no son intrínsecamente buenas, ni un medio para alcanzar un fin, por ello las herramientas disponibles deben utilizarse criteriosamente dentro del marco de las instituciones, de un plexo normativo adecuado y de una gestión organizacional sostenible. Es decir, que si bien desarrollar soluciones tecnológicas es importante, aún lo es más asegurarse que dichas soluciones satisfagan una necesidad para que cuenten con el apoyo político y social necesario. 

En consecuencia, el informe se propone examinar en términos generales lo siguiente: 

• El conjunto de herramientas geoespaciales y tecnologías punteras y cómo se han utilizado en los procesos de registro de parcelas y titulación;
• Los beneficios y los retos asociados a las tecnologías punteras para garantizar la tenencia de la tierra y los principios que rigen dicho uso; y
• Recomendaciones para la aplicación de las tecnologías para garantizar la tenencia de la tierra.

Conjunto de tecnologías abordadas en el informe. Fuente: Hull, S.; Liversage, H.; Evtimov, V.; Rizzo, M. P.; pág. 15.

Para el tratamiento de los mencionados puntos, los autores se basan en la literatura publicada como acta de congresos, artículos de revistas especializadas, y entrevistas con expertos del mundo académico, organismos internacionales y proveedores de soluciones. 

Para una mejor comprensión de los conceptos vinculados a la seguridad de la tenencia de la tierra, el documento incluye definiciones sobre los siguientes términos: derechos territoriales, tenencia de la tierra, seguridad en la tenencia de la tierra y sistemas de tenencia en la página 4. 

Respecto a la organización de los contenidos el informe presenta los siguientes apartados: 

1. Introducción. Antecedentes y motivación. Definiciones. Principios de implementación.
2. Levantamiento y análisis de datos.
3. Resultados. Conjunto de tecnologías y usos. Beneficios. Retos.
4. Recomendaciones.
5. Conclusión.

Referencias y Apéndices. Algunas tecnologías punteras descriptas. Preguntas de las entrevistas. Declaración ética. Fuentes de datos. 

Para finalizar, el informe concluye con las siguientes tres recomendaciones:

1. Se recomienda adoptar un enfoque integrado en relación con las tecnologías, los datos y los métodos. Las tecnologías punteras permiten la integración de fuentes de datos, creando mejores oportunidades para la analítica de datos. Las tecnologías deben utilizarse en colaboración con las comunidades y los beneficiarios. Es altamente recomendable el uso de enfoques participativos, sobre todo en áreas con tenencia informal u ocupación basada en el uso y la costumbre.
2. Debe prestarse especial atención a la sostenibilidad. Es preciso desarrollar la capacidad institucional, técnica y financiera antes de las aplicaciones. Sin un entorno jurídico, político e institucional favorable, los proyectos de administración del territorio deben enfrentar muchos retos que no pueden abordarse solo con tecnología.
3. La atención debe enfocarse menos en las tecnologías que en garantizar un entorno propicio. También hay que centrarse en elegir la tecnología más adecuada para la tarea y el contexto, teniendo en cuenta que ésta podría no ser la última y más avanzada solución tecnológica.

El informe completo se encuentra disponible en el siguiente enlace.

Comunidad de prácticas sobre Catastro Territorial Multifinalitario en Brasil

Esta iniciativa fue creada para construir una red colaborativa que apunta a fortalecer y difundir la importancia del Catastro Territorial Multifinalitario (CTM) entre los municipios brasileños, y tiene como objetivo fortalecer la institución en el país y fomentar el diálogo, promover el intercambio de conocimientos y la cooperación entre equipos municipales, especialistas y profesionales interesados en el tema en todas las entidades federadas.

El marco en el que se desarrolla esta Comunidad tiene sustento en el Decreto N° 11468, del 5 de abril de 2023, que coloca al Ministerio de las Ciudades como responsable de elaborar la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), con la finalidad de situar en la agenda urbana los nuevos desafíos que traen el cambio climático, la transformación digital, la transformación sociocultural y la transformación económico laboral. Estas acciones deben realizarse reconociendo el papel estratégico que tienen las áreas urbanas para la cohesión territorial y el acceso a la vivienda, buscando alcanzar adecuados niveles de vida con equidad e inclusión.

El PNDU reconoce la importancia de los instrumentos de desarrollo urbano como fundamentales para la implementación de la política urbana, entre los cuales se encuentra el CTM por su potencial para construir una herramienta básica de información del territorio, planificación y gestión urbana, así como un instrumento para las finanzas municipales. Ejecutado de acuerdo con estándares previamente definidos, posibilita la interoperabilidad con otras bases de datos municipales y la integración con otras fuentes de datos geoespaciales.

Biblioteca de la Comunidad de prácticas sobre CTM. Fuente: https://www.redus.org.br/comunidade-ctm/biblioteca

Para acercarnos ya en concreto a la problemática a resolver, cabe indicar que la situación actual de los Catastros en los municipios brasileños es la siguiente: de un total de 5.570 ciudades, solo 1.058 tienen un catastro gráfico – alfanumérico georreferenciado (19 %), en tanto que unos 2005 solo tienen disponibles datos alfanuméricos (36%), 1672 solo tienen datos en papel (30%), y unos 835 directamente no tienen catastro (15%), lo cual da una idea de la magnitud del desafío que el país tiene por delante en esta materia. Los datos citados provienen de la encuesta de información básica municipal de 2021 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) (citado en: Alves Gomes, José R., 2024). 

En cuanto al concepto de comunidad de prácticas podemos interpretarlo como un grupo de personas que se reúnen con el fin de desarrollar soluciones prácticas e innovar en torno a problemas de desarrollo que incluyen, por supuesto, a las instituciones gubernamentales. Básicamente se trata de una red virtual o presencial de personas que comparten intereses comunes, y que colaboran intercambiando conocimientos y experiencias prácticas sobre un área de conocimiento especializado. Como grupo de personas, su funcionamiento es dependiente de estrategias de cooperación y liderazgo subyacentes para generar espacios de trabajo que favorezcan la puesta en común de conocimiento contextualizado. 

Esta red tiene su apoyo en lo que se conoce como Paquete CTM, que es un producto compuesto por un conjunto de términos de referencia adaptables a las distintas necesidades y capacidades de los gobiernos locales, y que se encuentra alineado con la Ordenanza N° 3242, de 9 de noviembre de 2022, que aprueba las directrices para la creación, institucionalización y actualización del CTM en los municipios brasileños. Dicho Paquete fue elaborado por los proyectos de Desarrollo Urbano Sostenible (DUS) y Apoyo a la Agenda Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible (ANDUS), e implementada por la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ) en el contexto de un acuerdo de cooperación entre Brasil y Alemania para el Desarrollo Sostenible. 

El Paquete CTM ha sido elaborado por la Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC) y los materiales fueron generados entre los años 2021 y 2023. Los productos obtenidos fueron discutidos dentro de la comunidad CTM, que incluye a miembros del Ministerio de las Ciudades, del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y representantes del Congreso de CTM y Gestión Territorial COBRAC. 

Los términos de referencia desarrollados se dividen en cuatro temas necesarios para la formación del CTM que son:

• Cartografía,
• Levantamiento Catastral,
• Valuación catastral masiva, y
• Sistema de información.

Tienen la particularidad que para cada tema se presentan en tres niveles de complejidad: bajo, medio y alto. Debe comprenderse que la realidad de los municipios es heterogénea, por lo que la elección de la opción mas viable desde el punto de vista técnico y económico depende de un conjunto de factores que requieren ser cuidadosamente evaluados, por ejemplo, necesidades actuales, dinámica urbana, capacidad institucional, y recursos humanos y financieros disponibles, entre otros. 

En forma complementaria, en la Biblioteca de la comunidad se encuentra disponible un manual de apoyo titulado: “Directrices para la Creación, Institucionalización y Actualización del Catastro Territorial Multifinalitario en los Municipios Brasileños”, el cual fue especialmente preparado por el Ministerio de las Ciudades con apoyo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y la Caja Económica Federal, para realizar capacitaciones sobre el CTM. La obra se encuentra dividida en los siguientes 7 capítulos: Disposiciones Generales, Del CTM, Cartografía Catastral, Gestión y Financiamiento del Catastro, Multifinalidad del Catastro, Valuación de Inmuebles, Marco Jurídico y Disposiciones Finales.

Fuentes consultadas: 

Alves Gomes, José Renato (2024). Instrumentos de captura de valor del suelo: problemas y soluciones desde la gestión catastral. SINTER – Sistema Nacional de Gestión de Informaciones Territoriales. XV Simposio del Comité Permanente del Catastro en Iberoamérica (CPCI), Bogotá, Colombia. http://www.catastrolatino.org/documentos/2024/XV%20Congreso%20Colombia/2_JOS%C3%89%20RENATO%20ALVES.pdf 

Comunidade de Práticas sobre Cadastro Territorial Multifinalitário (2024), https://www.redus.org.br/comunidade-ctm 

XV Simposio y X Asamblea del Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica (CPCI)

Tuvo lugar entre del 7 al 9 de octubre en la ciudad de Bogotá, Colombia, y fue organizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que es la autoridad geográfica y catastral del país, dentro del marco de la Semana Geomática Internacional 2024. El CPCI es una institución que tiene por finalidad divulgar la importancia del Catastro en el desarrollo de los países, establecer un vínculo permanente entre los organismos catastrales de Iberoamérica, y facilitar una red que para el intercambio de información, experiencias y mejores prácticas. En el evento participaron organismos del sector que representaron a 12 países de la región.  

La conferencia inaugural titulada “El catastro multipropósito como pilar de la gobernanza territorial: perspectivas globales y el caso de Colombia” estuvo a cargo del director del IGAC, en la que abordó temas asociados con el plan nacional del desarrollo, la cadena de valor de la información geoespacial, la actualización catastral, la sostenibilidad del catastro y la búsqueda de un modelo que coadyuve a esa fundamental tarea, la apropiación del catastro por parte de la sociedad en los procesos de desarrollo, y el plan estratégico de acción decenal y modelo de gestión y operación catastral. Asimismo la presentación se orientó hacia el papel del catastro en la reforma rural integral, con impacto en el mercado inmobiliario y su dinamización, en la seguridad alimentaria con el aprovechamiento de las tierras productivas y en el acceso a la propiedad a través de procesos de formalización y distribución de la tierra.

Presentación institucional del IGAC, G. A. Marulanda. Fuente: http://www.catastrolatino.org/documentos/2024/XV%20Congreso%20Colombia/0_GUSTAVO%20MARULANDA.pdf

El evento tuvo como ejes temáticos al dato catastral y su mantenimiento, y aprovechamiento multipropósito del dato catastral. Para la primera línea temática, se contextualizó en primer lugar la generación del dato tomando como referencia los aspectos sociales, económicos y ambientales contemporáneos, de manera de logar una mejor comprensión de la relevancia de los datos catastrales para una gobernanza responsable del territorio, y la importancia de su integración con otras fuentes, como los datos demográficos, ambientales y socioeconómicos, para que sea posible agregar valor a los mismos para aplicaciones a nivel de planificación del territorio e identificación temprana de riesgos. 

Se exploró el uso de la inteligencia artificial y el aprendizaje automático en la detección de construcciones y cultivos. Asimismo se realizó un repaso a los métodos de captura de datos directos, indirectos y variantes, en que se destacó la importancia de relacionar el método con la finalidad, la zona de trabajo, el costo económico y el tiempo, destacando la importancia de documentar los datos a través de los metadatos, y no perder de vista la importancia del contacto directo con el territorio y la participación y colaboración de los interesados y comunidades en los procesos catastrales. En definitiva, las herramientas para generar el dato deben estar en sintonía o adaptarse al entorno geográfico, social y cultural en que se apliquen. 

En cuanto al mantenimiento de los datos catastrales se lo observó como un problema recurrente en los países de la región, que requiere un enfoque más asociativo con los agentes externos al catastro que operan en el territorio y una mayor participación ciudadana, tarea para la cual es necesario un acercamiento de la institución a la comunidad. Dentro de este marco, se consideró la importancia de la colaboración de todos los organismos y profesionales que generan datos con alcance a la actividad catastral, tomando como pilar estrategias de intercambio ganar-ganar en la que las partes involucradas reciben beneficios por partes iguales, derivados fundamentalmente de la actualidad de los datos. Al respecto, se hizo mención a convenios de colaboración con los gobiernos locales, colegios profesionales, administración tributaria y otros ministerios, a efectos de hacer más dinámico y oportuno los procesos de altas, bajas y modificaciones, destacando para tal fin la importancia que adquieren los medios electrónicos y el consecuente aumento en la efectividad y eficiencia, sumando al ahorro de tiempo y desplazamientos.   

Respecto al segundo eje temático, el foco estuvo puesto en la utilización de los datos catastrales como fundamento para maximizar su valor para los gobiernos y la sociedad, integrándolos en la gobernanza del territorio en aspectos relacionados con el desarrollo urbano y rural sostenible y como insumo para la gestión de riesgos, monitoreo en los cambios del suelo, impacto ambiental, titulación a las mujeres, cambio climático y tributación inmobiliaria. 

La presentación de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), destacó que su quehacer gira en torno a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y que el monitoreo de sus indicadores requiere de una herramienta clave que son los datos catastrales. Para tal fin, deben desarrollarse enfoques culturales que incorporen además de los derechos formales, la informalidad y los derechos consuetudinarios y que promuevan procesos simplificados adaptados a los contextos locales, lo cual incluye la formalización y el reconocimiento de derechos con enfoque en la prevención de conflictos y la  participación activa de los beneficiarios en los datos levantados en el territorio, como una manera de aportar legitimidad y transparencia a los barridos catastrales.

Presentación institucional de FAO, Amparo Cerrato. Fuente: http://www.catastrolatino.org/documentos/2024/XV%20Congreso%20Colombia/4_CONFERENCIA%20MAGISTRAL%20-%20AMPARO%20CERRATO.pdf

En este bloque ha sido muy interesante observar el modelo de gobernanza integral de la gestión catastral desarrollado por el IGAC, el cual pone especial énfasis en los aspectos sociales que son cruciales para introducir cambios culturales, y que se apoya en los siguientes pilares: municipios con programas de desarrollo con enfoque territorial, reforma rural integral, control de deforestación y fortalecimiento de la gestión ambiental, enfoque de género para eliminar las brechas en la tenencia, y el enfoque intercultural constituido por mecanismos de participación e inclusión en territorios indígenas y colectivos. El despliegue de estas acciones diferenciales tiene apoyo en el fortalecimiento de capacidades en los contextos rurales, en los planes de comunicación para vincular a todas las partes interesadas en los procesos del catastro multipropósito, el programa de diálogo institucional y comunitario, el refuerzo de los métodos participativos de las comunidades en la validación y socialización de la información, y la divulgación de los resultados del proceso de formación y actualización catastral a los actores institucionales y comunitarios. Además el IGAC se ha comprometido a realizar un acompañamiento fiscal a los municipios para mitigar los efectos fiscales de la actualización de valores catastrales siguiendo criterios de eficiencia, justicia, equidad y progresividad, y en cuanto al enfoque de género se ha logado incorporar la variable género en el modelo de datos catastral. 

Por otra parte, se analizó la relación del catastro con los temas ambientales en el que la zonificaciones territoriales deben tomar como base la información catastral, a fin de excluir de los procesos de adjudicación de tierras las superficies con destino a protección ambiental. Además en varios procedimientos de control es necesario identificar a los titulares y el alcance de sus derechos en el territorio, para monitorear los cambios en el uso del suelo que sean pasibles de generar un impacto negativo en el ambiente. Ya en un plano más general, la acción tutelar de los Estados respecto al manejo y salvaguarda de los recursos naturales, origina la existencia de derechos a un medio ambiente adecuado que se materializa a través de un conjunto de regulaciones sobre los bienes inmuebles tendiente a la preservación de determinados activos ambientales. Desde el punto de vista económico deben ser analizados nuevos conceptos de valor de las parcelas que tengan en cuenta los servicios ambientales que proveen, hecho que trae aparejado la necesidad de incorporar indicadores que puedan ser llevados a nivel de parcela para cuantificarlos. Con relación a la tributación medioambiental se deben generar mecanismos que incentiven comportamientos que estén alineados con planes de manejo que apunten a la sostenibilidad económica y ambiental de la explotación del suelo y sus recursos por medio de una disminución de la presión fiscal. Además se vieron aplicaciones en las que pueden superponerse espacialmente las parcelas con afectaciones ambientales georreferenciadas provenientes de distintos organismos, a efectos que sean incluidas en actos y contratos relativos al dominio. 

Para finalizar, se trató el tema de los instrumentos para capturar el valor de suelo y como el valor catastral afecta a los sistemas impositivos, y la necesidad de adaptar los impuestos de acuerdo al potencial que tienen. Se evaluó el impacto de los instrumentos de financiamiento en el desarrollo urbano como la participación en el incremento del valor del suelo, bonificaciones y compensaciones que resultan de intervenciones realizadas por el Estado, para lo cual es indispensable mantener la actualidad de la base imponible y que los catastros tengan una vinculación continua con el planeamiento y con la economía política que gira en torno al tema de la tributación inmobiliaria, de manera que ésta incorpore mecanismos de incentivos. En definitiva, atender el hecho que el catastro se volverá multipropósito en la medida que los datos que genera se utilicen para el ordenamiento del territorio, y a través de este al desarrollo de instrumentos de gestión del suelo. Dado el rol de los gobiernos locales en materia de desarrollo urbano, ha sido abordado el tema de fortalecimiento institucional en materia catastral, quedando bien establecida la necesidad de utilizar modelos escalables y adaptables a la diversidad de situaciones o a las distintas capacidades técnicas y financieras encontradas en cada municipio. Por ello, se destacó el rol de los gobiernos nacionales en la promoción de estrategias de capacitación, sostenibilidad y apropiación de la herramienta por parte de los funcionarios políticos y técnicos. 

El día 9 se realizo la X Asamblea del CPCI, en la que el Instituto Geográfico y Catastral de Quintana Roo, México, fue ratificado por dos años más frente a la presidencia del Organismo. 

Las presentaciones y grabación del evento se encuentran disponibles en:

http://www.catastrolatino.org/documentos/2024/XV%20Congreso%20Colombia/xv_congreso.html;  

Día 1, https://www.youtube.com/watch?v=t8o8Zy2FaNU ;  y

Día 2, https://www.youtube.com/watch?v=Hqn8h0XuKV0

Taller sobre educación en Administración del Territorio – Semana de Trabajo de la FIG 2024

En el marco del evento del título, el Grupo de Trabajo (GT) sobre educación en Administración del Territorio de las Comisiones 2 de Educación Profesional y 7 de Catastro y Gestión del Territorio, realizaron un Taller cuyo propósito fue explorar el diseño de planes de estudio sobre la materia para abordar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), disponer de un adecuado entorno para una buena gobernanza del territorio y desarrollar sistemas de información eficaces y funcionales. En forma complementaria, la tarea de este GT busca adecuar, perfeccionar y actualizar los conceptos básicos para la enseñanza de una administración responsable del territorio, y dar apoyo a instituciones educativas para satisfacer necesidades específicas ajustadas al contexto de cada país.

Las preguntas orientadoras de las discusiones y debates han sido las siguientes: 

1. ¿Qué se espera que realice un graduado en el lugar de trabajo?
2. ¿Cuáles son las áreas de conocimiento requeridas?
3. ¿Cuáles son las competencias y habilidades básicas pretendidas?
4. ¿Cuáles son las brechas entre los conocimientos / habilidades de los graduados y las necesidades de los profesionales en el lugar de trabajo?
5. ¿A qué nivel educativo deberían impartirse los programas en la materia?
6. ¿Deberían estar acreditados los programas?. De ser así, ¿quién debería realizarlo y con qué propósito?

Resulta evidente que para dar respuesta a una buena parte de estas cuestiones, es necesario establecer una comunicación estrecha entre la academia y los organismos públicos en los que se desarrollan las actividades catastrales, registrales y de gestión del territorio en sentido amplio. Este trabajo conjunto de vinculación del quehacer universitario con la dinámica y las necesidades de la sociedad, lo que pretende es enlazar las competencias y las habilidades impartidas con la práctica efectiva, sobre la base de una retroalimentación que permita el mejoramiento continuo de las funciones, los métodos y procesos de trabajo. Dicho mejoramiento debe ser interpretado en el sentido de mantener la capacidad de evolucionar y adaptarse a los cambios en las competencias requeridas en el transcurso del tiempo. 

En el documento del Taller, respecto a la primera pregunta se expone que los participantes discutieron y destacaron lo siguiente: que es esencial el reconocimiento de diferentes tipos de tenencia, sea las que provienen del derecho como las informales, por ejemplo, las comunitarias y las que tienen origen en los usos y costumbres;  que los estudiantes necesitan aprender habilidades sobre gestión de proyectos; la importancia en la formación respecto al manejo, levantamiento, análisis y evaluación de la calidad de los datos; la necesidad que el profesional participe en el diseño de políticas vinculadas al territorio, teniendo en cuenta las preocupaciones actuales; la utilización de herramientas como, por ejemplo, los SIG para evaluar la viabilidad de evaluaciones sociales, ambientales y económicas; y los métodos de valuación incluyendo habilidades técnicas como sociales.

Algunos resultados de las discusiones. Fuente: https://fig.net/resources/proceedings/fig_proceedings/fig2024/ppt/ts05h/TS05H-LAEd-report.pdf

Con relación a las habilidades, competencias y brechas, los asistentes reconocieron que los graduados requieren una combinación de diferentes habilidades, entre las que se incluyen: contabilidad financiera, gestión de proyectos, aspectos legales que reconozcan la diversidad de sistemas de tenencia, aspectos sociales, instrumentos de uso y desarrollo del suelo, sistemas de información territorial e infraestructura de datos espaciales, resolución de conflictos, conciencia sobre el cambio climático y su impacto en los derechos sobre el territorio, el papel de los ODS y de que manera es posible utilizarlos en la gobernanza del territorio. 

En breve resumen en el Taller, entre otros aspectos, se destacó lo siguiente: (i) la importancia de ir más allá de una mentalidad de silo o de compartimentos estancos, remarcando la necesidad de incluir al sector privado, las ONG, las organizaciones de la sociedad civil, el mundo académico y el gobierno en los debates sobre la administración del territorio; (ii) cómo combinar e integrar apropiadamente dentro de la estructura de la especialidad, el saber hacer proveniente de diversas disciplinas como el derecho, los métodos de levantamiento de información catastral, la economía del territorio, la planificación y gobernanza urbana, y las tecnologías de geo-información; y (iii) se estableció un consenso en que debería haber acreditación de los programas educativos por parte de organismos profesionales o gubernamentales, e incluso se propuso que la FIG pudiera convertirse en un organismo de acreditación. 

Como comentarios finales, podemos agregar que considerando a la administración del territorio como una disciplina que engloba básicamente al catastro, el registro y además a la planificación u ordenamiento de las áreas urbanas y rurales, debe ponerse especial énfasis en cómo integrar los sistemas y flujos de datos a nivel interorganizacional con enfoque en la coordinación, la complementariedad, la interdependencia y el diseño de servicios orientados al ciudadano. Esto es muy relevante abordar desde el marco político institucional y desde los principios rectores que establecen las prácticas en la administración pública. Además la materia debe estar abierta a la incorporación de habilidades complementarias, como las ya señaladas sobre gestión de proyectos y aspectos sociales con alcance a las metodologías de investigación básica y aplicada (métodos cualitativos y cuantitativos), a lo que es necesario considerar el desarrollo organizacional y la construcción de capacidades, como instrumentos que contribuyen al fortalecimiento institucional, la innovación, la sostenibilidad y la gestión del cambio.     

El documento completo con los resultados del Taller puede descargarse aquí.