sábado, 30 de abril de 2016

Visión global de los Catastros: la norma ISO 19152:2012

Motivaciones

Muchas de las políticas actuales se encuentran enfocadas hacia los Objetivos del Desarrollo del Mileno, que incluyen entre otros, la erradicación de la pobreza y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. De manera conexa existen una serie de sub-objetivos que se encuentran estrechamente vinculados con el acceso a la tierra y las oportunidades generadas por ésta, como el reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas, el acceso a la vivienda, la agricultura sostenible, la seguridad alimentaria, la gestión de las áreas urbanizadas, la ocupación informal del suelo, la respuesta al cambio climático y el buen gobierno. Para todas estas tareas es un pre-requisito que los gobiernos dispongan de adecuados sistemas catastrales que, a su vez, constituyen un apoyo indispensable para el desarrollo de políticas públicas relacionadas con el territorio.

Introducción

El estándar internacional ISO 19152:2012, conocido como Modelo para el ámbito de la Administración del Territorio (LADM = Land Administration Domain Model, en adelante), es un esquema conceptual o modelo de relaciones que refleja los elementos comunes encontrados en los sistemas catastrales y registrales a nivel mundial, y constituye una referencia para desarrollar modelos de datos específicos orientados a organizar y estructurar la información de dichos sistemas en bases de datos.

La visión de este modelo hace que su enfoque sea lo más abierto, flexible y adaptable posible a los más diversos y específicos contextos institucionales de cada país. La norma ISO 19152:2012 tiene dos puntos muy fuertes que son servir a la diversidad y el conocimiento que contiene, dado que ha sido resultado del trabajo de una gran cantidad de expertos de todo el mundo.  Si bien la organización y el marco legal de cada sistema catastral en cada país son únicos, lo que todos tienen en común es que representan la relación entre las personas y el territorio a través de derechos.

Los derechos que actúan como vínculo entre sujetos (personas) y objetos (ej: parcelas) deben verse en sentido amplio, dado que no solo engloban al tradicional derecho de propiedad inmueble o, más apropiadamente, derecho real de dominio, sino a otros derechos que se ejercen por la posesión (ej: derecho de superficie, derecho de propiedad comunitaria indígena, etc.); y se amplía a las restricciones al dominio que pueden provenir del derecho ambiental, urbanístico o administrativo en general; a las servidumbres; a los derechos informales o no regulados legalmente; y aquellos ligados al uso y la costumbre.

Es decir que dentro de la gama de derechos se han tenido en cuenta todas las posibilidades posibles, atendiendo a la necesaria flexibilidad y capacidad de adaptación a los más diversos sistemas de propiedad, posesión y tenencia.  Las referencias obligadas para ampliar sobre estos temas son el documento Catastro 2014 y el Modelo para el ámbito de la Tenencia Social.

Por una parte, el Catastro 2014 pronosticó en su declaración 1 que los sistemas catastrales indicarán la situación legal completa del territorio, esto se refiere a la propiedad privada y a todo tipo de restricciones que operen sobre ella. Estas restricciones o limitaciones al dominio son registradas en los catastros siempre con relación a la parcela, entidad que representa la ubicación y extensión del derecho de propiedad sobre el territorio, y lo mismo es válido para registrar las servidumbres.

Por otra parte, el Modelo para el ámbito de la Tenencia Social lo que busca es llenar el vacío existente en los tradicionales sistemas de administración del territorio, en los que están ausentes los sistemas de tenencia informales y aquellos derechos que surgen del uso y la costumbre. Por ello, este modelo proporciona una relación entre personas y territorio independientes del nivel de formalidad, legalidad y precisión técnica (Global Land Tool Network, 2015).

Características y contenido básico del estándar

Como dijimos, el LADM es un modelo de relaciones y no un modelo de procesos, es decir que es un modelo descriptivo, por lo que no preceptúa cómo deben realizarse las tareas; no reemplaza los sistemas existentes sino que provee un lenguaje formal para describirlos, de modo que puedan comprenderse más fácilmente las similitudes y diferencias; y permite la comunicación tanto dentro de un mismo país como entre diferentes países, basándose en un vocabulario común (ontología) que lleva implícito el modelo.

Este último objetivo es relevante para la creación de servicios de información normalizados en un contexto nacional o internacional, donde la semántica de la administración del territorio se tiene que compartir entre regiones o países para permitir la comunicación necesaria. Cabe agregar al respecto, que el modelo de parcela catastral compartido por los Catastros Europeos para ser utilizado en la Infraestructura de Datos Espaciales INSPIRE, se ha desarrollado tomando como base el LADM.

En cuanto al contenido básico del modelo podemos decir que integra datos referidos a:

  • Parte, que pueden ser personas, organizaciones, grupos tribales, comunidades aborígenes, etc., que constituyen sujetos de derecho y desempeñan un rol en la transacción de derechos inmobiliarios.
  • Derecho, restricción y responsabilidad, en sentido amplísimo como ya hemos señalado.
  • Unidad espacial, que en general son áreas o volúmenes dónde aplica un derecho de expresión territorial, siendo la parcela la más conocida, pero que también es aplicable a las redes de servicios públicos. 

Concepción tradicional del Catastro vs. Clases básicas del LADM

Las clases del modelo tienen el prefijo LA_ (Land Administration) para diferenciarlos de otras clases de la serie de estándares ISO sobre información geográfica. En la figura la clase LA_Unidad Administrativa Básica está definida como una entidad sujeta a registro, que puede representar un derecho formal o establecido por la Ley, o un derecho informal como pueden ser los asociados al uso y costumbre o tenencias de tipo social o comunitaria. Esta clase tiene cero o más unidades espaciales, contra las cuales aplican derechos homogéneos, restricciones o responsabilidades que están asociadas a la entidad completa, que puede estar constituida por varias unidades espaciales.

Por otra parte, el LADM dispone de una terminología referida a conceptos, significados y procedimientos que son comunes en varios países o jurisdicciones. Esto es de fundamental importancia, habida cuenta de las diferencias entre conceptos técnicos y legales utilizados en los distintos países, lo cual limita la comprensión y el entendimiento entre los sistemas catastrales y registrales en un contexto internacional.

Los datos en el modelo y sus fuentes auténticas

Constituyen los documentos legales y administrativos que actúan como respaldo de los registros y pueden ser fuentes que acrediten derechos a través de instrumentos públicos o privados como títulos de propiedad, leyes, ordenanzas, etc.; y además los levantamientos o mensuras que representan a las unidades espaciales. Los primeros vinculan a las personas con el derecho y los segundos al objeto con el derecho.

Entonces dentro las fuentes de datos agrupadas en la clase LA_Fuente, existen la LA_Fuente Administrativa que reúne a todos los documentos que acreditan derechos, y la LA_Fuente Espacial por medio de la cual se describen la ubicación y límites de las unidades espaciales.

Resulta importante mencionar que todos para todos los atributos el modelo prevé que puedan incluirse elementos de calidad, lo cual es particularmente relevante para los usuarios externos a la organización y el uso multipropósito de los datos, además de ser una contribución a la transparencia de los recursos que un sistema de información administra.

El LADM dispone variadas formas de representación que incluyen: texto, punto, líneas, polígonos o volúmenes, lo cual significa que es posible incluir en el modelo específico de cada país o jurisdicción, representaciones de datos espaciales con o sin topología, bidimensionales (2 D), tridimensionales (3 D), e integradas 2 D/3 D.

Impactos esperados   

El LADM es un compendio de denominadores comunes en el dominio de la Administración del Territorio y se trata de un modelo lo suficientemente flexible para adaptarse a las diferentes culturas, marcos institucionales y sistemas legales. Es por ello que con este modelo lo que se pretende es facilitar el diseño y el desarrollo de sistemas catastrales y registrales con cobertura a todos los sistemas de tenencia; gestionar la documentación legal y la proveniente del terreno, junto a todos los aspectos transaccionales para el mantenimiento de los datos; apoyar el desarrollo de software y bases de datos; gestionar los flujos de trabajo que incluye el intercambio de datos entre distintas organizaciones; y proveer una base para el desarrollo de perfiles nacionales y regionales del modelo, entre otros objetivos.


Fuentes consultadas:

Global Land Tool Network (2015), Social Tenure Domain Model, http://www.stdm.gltn.net/

International Standard Organization (ISO) (2012), ISO 19152:2012, Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM),

Kaufmann J. & Steudler D. (1998). Catastro 2014 – Una visión para un Sistema Catastral futuro,  http://www.fig.net/resources/publications/figpub/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf