Observando los avances políticos, sociales, conceptuales
y tecnológicos de los últimos años, es posible delinear un marco evolutivo que
permita orientar las acciones de los organismos catastrales de cara al futuro.
Naturalmente que cada país elegirá su hoja de ruta de acuerdo a las necesidades
más inmediatas a satisfacer, pero es importante reconocer que hoy existen documentos,
guías, estándares, instrumentos y bases sólidas o, más genéricamente una “gran
caja de herramientas”, que permite guiar los desarrollos catastrales a través
de enfoques adaptables a las más diversas situaciones y contextos.
A efectos de realizar unas consideraciones básicas sobre los caminos posibles de transitar, se han tenido en cuenta cuatro dimensiones para abordar y profundizar en los procesos de formación, mejora y/o fortalecimiento de los catastros, entre las que cuentan las siguientes dimensiones: (i) institucional, (ii) organizacional, (iii) de datos, estándares y tecnologías y (iv) desarrollo de capacidades. Para cada una de ellas, se ofrece una lista corta no taxativa de los recursos que se encuentran a disposición de los interesados.
Respecto a la dimensión institucional, resulta indispensable
resolver la fragmentación de funciones y competencias en materia territorial
por la vía de la coordinación, cooperación, colaboración e integración de datos
a través de servicios interoperables, dónde entran en juego los estándares que
se verán someramente dentro de otra dimensión y la aplicación de la estrategia
ganar-ganar. Con esta práctica se busca obtener soluciones para que todas las
instituciones y partes se beneficien a través de acuerdos que promuevan
intereses comunes y mejoren los servicios a los ciudadanos. Además el trabajo
interinstitucional es preciso complementarlo con colaboración público-privada y
con la participación del sector académico y de la sociedad. Por otra parte, estas
alianzas son indispensables para alcanzar los Objetivos de Desarrollo
Sostenible y para abordar los desafíos del cambio climático. Es decir que el
catastro siendo uno de los registros claves de un país, debe entenderse como
parte de un ecosistema de datos fundamentales.
Los recursos para esta dimensión son los siguientes:
- Marco para la Administración Efectiva del Territorio. Referencia para desarrollar, reformar, renovar, fortalecer, modernizar y monitorear la administración del territorio. UN GGIM.
- Marco Integrado de Información Geoespacial. Una Guía Estratégica para Desarrollar y Fortalecer la Gestión Nacional de Información Geoespacial. Parte 1: Marco Estratégico Global. UN GGIM.
- Normas o guías para publicar geo servicios, datos y metadatos en la Infraestructura de Datos Espaciales, que es dependiente de cada país.
Sobre la dimensión organizacional y sobre todo para los países con bajo nivel de cobertura catastral, el enfoque adecuado al propósito (fit-for-purpose) predomina frente a las orientaciones convencionales que son costosas y demandan mucho tiempo de ejecución e implementación. El término fit-for-purpose es indicativo que los sistemas catastrales deben centrarse en las necesidades de los ciudadanos, proporcionándoles un nivel adecuado de protección y seguridad a sus derechos de propiedad o posesiones. La filosofía que trae aparejada esta visión es la de contar con un producto viable mínimo, que es el punto de partida para disponer de un registro catastral que apoye el desarrollo de un mercado inmobiliario formal. En estos casos, menos es más.
Dicho con otras palabras, las soluciones quedan determinadas por los requisitos para gestionar los problemas actuales del territorio, siendo prioridad la cobertura frente a los levantamientos detallados con muchos atributos y con una elevada exactitud posicional. Una vez dado el primer paso hacia la transformación digital, tanto los datos como los sistemas pueden ser mejorados progresivamente, de acuerdo a los recursos disponibles y a los cambios originados por nuevas expectativas y necesidades de la sociedad. En cualquier caso, conviene no perder de vista que este enfoque es sumamente flexible y comprende todo tipo de sistema de tenencia sea formal o legal, informal y comunitaria y que es factible de ser aplicado en conjunto o por separado a los aspectos físico, jurídico y económico del catastro.
A continuación, se indican los recursos que cubren esta dimensión:
- Fit
for purpose Land Administration. FIG Guide. Publication N° 60.
- Fit for purpose Land Administration. Guiding Principles for Country Implementation. UN-Habitat.
- Guía Interamericana de Formalización Predial y Catastro Urbano. Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad.
La dimensión de los datos, estándares y tecnologías se encuentra muy interrelacionada como veremos. Es importante señalar que los datos deben desarrollarse bajo un paraguas de gestión que incluya, al menos, su levantamiento y representación de acuerdo a metodologías directas y/o indirectas, siguiendo unas especificaciones técnicas o una normativa de referencia, que sea la base para el tratamiento de la calidad en aspectos de totalidad, consistencia lógica y exactitud posicional. Asimismo se debe observar el apego al uso de formatos reutilizables y a documentar los datos a través de sus metadatos. Este ciclo o cadena culmina en el suministro de datos fuera de los límites del organismo catastral, es decir hacia la sociedad toda. Por otro lado, los datos deben estructurarse siguiendo un modelo predefinido tomando en cuenta que su organización, gestión y análisis se realiza a partir de una base de datos. Para todos estos temas, desde las especificaciones técnicas, pasando por la calidad, formatos de archivo, metadatos y modelo de datos, hay disponibles estándares que permiten estructurar y dar forma a las regulaciones, sean normas técnicas, manuales, disposiciones u otros instrumentos normativos.
Los beneficios generales de la estandarización residen en su capacidad para comunicar distintas partes e integrar datos y servicios y a generar la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE). Los estándares además actúan como el nexo para la interoperabilidad entre los organismos catastrales, los profesionales proveedores de datos (agrimensores, ingenieros topógrafos, ingenieros geógrafos, ingenieros cartógrafos, etc.) y los usuarios (gobiernos, profesionales del sector, empresas, ciudadanos, inmobiliarias, bancos, etc.). Desde la perspectiva de los usuarios, se destacan para facilitar la aplicación de los principios de datos FAIR (Encontrables, Accesibles, Interoperables y Reutilizables), promoviendo una mejor formulación de políticas, toma de decisiones y eficacia en las acciones gubernamentales, incluyendo el logro de los Objetivos Desarrollo Sostenible.
Estándares conectando a catastros, profesionales y
usuarios.
En otras entradas -inclusive en una inmediata anterior-, fue abordado el tema del Modelo en el Dominio de la Administración del Territorio (LADM), por lo que solo se va a indicar una muy breve referencia. En este punto resulta conveniente detenerse en el hecho de que el LADM es el fruto de muchos años de trabajo y que se trata de una experiencia colectiva en la que han participado numerosos países y que está centrado en la información de la relación entre las personas y el territorio y no en cuestiones relacionadas con los procesos organizativos internos que son particulares y característicos de cada país.
En cuanto a las tecnologías, particularmente las relacionadas con el manejo de datos geoespaciales, vienen incorporando progresivamente los adelantos de la inteligencia artificial y el aprendizaje automático para la reducción de la curva de aprendizaje y para la construcción de modelos predictivos espacio temporales. Por otra parte, algunas soluciones de software comercial están enfocando su desarrollo al aprovechamiento de programas configurables y listos para utilizar, con la finalidad de simplificar tanto la implementación como el mantenimiento de los sistemas, lo cual reduce la dependencia de desarrolladores y de las actualizaciones personalizadas, que siempre ofrecen un alto nivel de complejidad.
La arquitectura de los programas SIG están proporcionando herramientas que posibilitan la edición desde múltiples dispositivos y usuarios de los datos catastrales y sus atributos, sea a través de clientes de escritorio, web y móviles. Con un poco más de esfuerzo y con las herramientas del software libre o de código abierto, es posible desarrollar complementos en apoyo a las funcionalidades requeridas, que van desde el modelo de datos basado en el estándar LADM, a las tareas de edición y gestión de la calidad de los datos ingresados, que permiten el desarrollo de flujos de trabajo alineados con los procedimientos de cada organismo catastral.
Los documentos y normas de referencia sobre la dimensión datos, estándares y tecnologías son:
- On Line Guide to the Role of Standards in Geospatial Information Management, UN-GGIM.
- UNE-EN ISO 19131:2023. Información Geográfica. Especificaciones de producto de datos.
- UNE-EN ISO 19157-1:2024. Información Geográfica. Calidad de datos. Parte 1: Requisitos generales.
- UNE-EN ISO 19115-1:2014/A2:2021. Información
Geográfica. Metadatos. Parte 1: Fundamentos. Modificación 2. En general, cada país tiene su propia norma o perfil
nacional de Metadatos.
- UNE-EN ISO 19152:2013. Información Geográfica. Modelo para el ámbito de la administración del territorio (LADM).
Para finalizar, la dimensión sobre desarrollo de capacidades se refiere a la construcción y establecimiento de aptitudes, conocimientos y recursos necesarios para hacer efectivo el funcionamiento del organismo catastral. El concepto va más allá de los tradicionales cursos de formación y/o capacitación y abarca un contexto más amplio que comprende al desarrollo organizacional e institucional, la gestión colectiva del conocimiento, el desarrollo del marco regulatorio o normativo y la vinculación con los usuarios y la sociedad. Además debe estar presente el abordaje de la colaboración interinstitucional, considerando que el catastro o, más ampliamente, la administración del territorio, es una actividad que requiere de la alianza entre varios organismos y partes interesadas.
Si bien un input muy importante proviene de la educación formal o académica, cuando está disponible, siempre será necesario adecuar y adaptar los recursos humanos a los requisitos propios y particulares del funcionamiento de cada institución, de su entorno político-institucional y otros factores sociales y económicos. Esto adquiere mayor importancia cuando se gestionan cambios en las personas, en el sistema y en la organización a través de proyectos catastrales. El mayor aporte del desarrollo de capacidades radica en dotar de sostenibilidad técnica a los resultados de dichos proyectos, no obstante existen otras variables como la sostenibilidad económica que dependen de la capacidad del organismo para generar valor agregado público a sus productos y servicios.
Entre los ejemplos de actividades en esta área podemos citar a los programas de capacitación, la transferencia de conocimientos, la asistencia técnica, la transferencia tecnológica, la preparación de leyes y normas, la elaboración de planes estratégicos y cartas de servicios, las mesas de trabajo interinstitucionales y participación de partes interesadas.
Entre los recursos disponibles sobre el desarrollo de
capacidades se encuentran las siguientes publicaciones:
- Desarrollo de capacidades. Texto básico del PNUD. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
- Capacity assessment in Land Administration. FIG Guide. Publication N° 41.
- Guía para el desarrollo de Cartas de Servicios. Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Gobierno de España.
Una reflexión final sobre el tema es que a este aporte de información básica será preciso agregar una gran tarea de análisis contextual, que posibilitará un mejor aprovechamiento de los recursos que, seguramente, será necesario ampliar con otras fuentes y colaboraciones técnicas, de modo de poder establecer el desarrollo de los catastros tomando como base las prioridades y los lineamientos que establezca cada gobierno dentro del marco de políticas públicas en materia territorial.
