lunes, 29 de julio de 2019

Marco para una Efectiva Administración del Territorio

Se trata de un trabajo a ser presentado para su aprobación ante la Novena Sesión del Comité de Expertos de Naciones Unidas sobre Gestión Global de la Información Geoespacial (UN-GGIM), a realizarse en la ciudad de Nueva York próximamente.

El objetivo fundamental del Marco es ofrecer una referencia para orientar políticas de desarrollo, renovación, reforma, fortalecimiento o modernización de sistemas de administración del territorio para los Estados miembros.

El documento está relacionado con:

  • la implementación del Marco Integrado de Información Geoespacial (o más específicamente de Infraestructuras de Datos Espaciales) para el sector de tierras, y para dar apoyo a los Objetivos de Desarrollo Sostenible;
  • el desarrollo de una amplia visión para comprender y promover una efectiva administración del territorio;
  • la disposición de una guía estratégica para preparar e implementar planes de acción a nivel país;
  • la promoción del fortalecimiento continuo de sistemas, procesos, técnicas y herramientas para la administración del territorio; y
  • el mejoramiento de las alianzas multilaterales a través de una convergencia de conceptos e ideas rectoras sobre el tema, con miras a guiar el desarrollo de las políticas de los Estados miembros.

 Portada del trabajo
 
El informe está dividido en las siguientes secciones: i) resumen ejecutivo; ii) visión, misión, objetivos y requisitos; iii) antecedentes; iv) efectiva administración  del territorio; v) nueve caminos del marco para una efectiva administración  del territorio; y vi) conclusiones.

Esos nueve caminos, tal como están formulados son:
  1.  Gobernanza, instituciones y rendición de cuentas;
  2.  Legal y político;
  3.  Financiamiento;
  4.  Datos;
  5.  Innovación;
  6.  Estándares;
  7.  Asociación (público-privado; colaboración interinstitucional; participación de los beneficiarios; etc.);
  8.  Construcción de capacidades y educación; y
  9.  Promoción y concientización.
Estos nueve requerimientos ofrecen un conjunto de instrumentos y mecanismos para liderar, promover y movilizar acciones efectivas que permitan acelerar los esfuerzos para reconocer, documentar y registrar los derechos que, en diversas formas, tienen las personas sobre el territorio.

El Grupo de Expertos tiene la intención que el Marco sea un documento vivo que deba revisarse, actualizarse y adaptarse periódicamente para adaptarse a las circunstancias de cada país, al cambiante contexto global  y a la evolución de las situaciones políticas, sociales, económicas, ambientales y tecnológicas.

sábado, 29 de junio de 2019

La Administración del Territorio como herramienta de desarrollo social y económico

La ayuda internacional en contexto

El Catastro y más ampliamente la Administración del Territorio, han concitado un gran interés durante los últimos 30 años a nivel mundial, por parte de los gobiernos, los entes nacionales de ayuda internacional y los organismos multilaterales de crédito. A pesar de configurarse como un apoyo al desarrollo de los países para la reducción de la pobreza y mejora de las condiciones de vida de las personas, la ayuda extranjera ha sido foco de muchas críticas por los resultados obtenidos en la práctica.

Esto se debe, en parte, a problemas que se presentan en la relación entre los gobiernos y las sociedades con los proyectos que implican cambios sustantivos en períodos muy cortos de tiempo, como para vencer la inercia de la clase política, las instituciones y las sociedades que reciben las ayudas. No obstante, es importante remarcar que mucho de lo que se ha ido aprendiendo, ha sido como consecuencia del mismo desarrollo de los proyectos, y tiene que ver con los conocimientos asociados a los factores culturales de cada país.

Todo ello ha ido revelando que las asistencias para el desarrollo requieren además de financiamiento, un profundo conocimiento de la cultura y funcionamiento de las instituciones, así como el desarrollo de capacidades para la gestión de cambios, que incluye a la participación ciudadana y comunitaria como componente fundamental de los proyectos. Esto último es particularmente relevante en aquellos países en los que se observa que la población es muy sensible a los problemas de la tierra. Todas estas cuestiones deben ser reconocidas y adecuadamente gestionadas, con miras a lograr que las inversiones produzcan resultados sostenibles en el tiempo.

Resulta muy interesante observar dentro del panorama mundial, los distintos enfoques y estrategias para desarrollar sistemas catastrales que son de aplicación en algunos de los proyectos más importantes de Administración del Territorio, como lo es el caso del Programa “Terra Segura” del gobierno de Mozambique, que pretende ser el punto de partida del Catastro Territorial Nacional.

 Viviendas rurales tradicionales en Mozambique. Foto Pascal Rateau. Fuente: https://www.easyvoyage.co.uk/weather-forecast/mozambique/beira

La Constitución de país, establece que la tierra y sus recursos asociados son de propiedad del Estado y no se pueden vender ni hipotecar, con excepción de los edificios o mejoras e infraestructuras. No obstante, la legislación de tierras otorga a personas singulares o colectivas y comunidades locales (Gobierno de Mozambique, 1997) el derecho a utilizar el suelo, que es conocido como Derecho de Uso y Aprovechamiento de la Tierra (DUAT).

La cuestión de la tierra y la población campesina

En el apartado anterior, habíamos mencionado el tema de la sensibilidad de la población en las cuestiones referidas al tema de la tierra. Sobre esta cuestión se reconoce que uno de los problemas más importantes es el acaparamiento de tierras por parte de inversionistas, situación que ha ocasionado innumerables conflictos con comunidades y familias afectadas por estas actividades, que han resistido a desplazarse ocasionando retrasos y hasta abandonos de proyectos de inversión. Por esta situación, el gobierno del país anunció el cierre del Centro de Promoción de la Agricultura (CEPAGRI), organismo creado para promover inversiones extranjeras a gran escala en el sector agrícola.

Cabe señalar que el continente Africano está en el ojo de la tormenta en materia de acaparamiento de tierras, destinadas fundamentalmente a la producción de cultivos, biocombustibles, ganadería, plantaciones forestales, energía renovable, turismo y minería. Un informe señala que Mozambique ocupa el puesto 18 entre todos los países objetivos en el área bajo contrato, con 500.000 hectáreas en 60 acuerdos concluidos. Eso sitúa al país, que en el informe de 2012 era un objetivo principal en África, muy por detrás de Etiopía, Ghana y Sudán del Sur, que tienen la mayor cantidad en el continente (Foodtank, 2016).

La iniciativa Land Matrix, que viene rastreando los proyectos de inversión entre gobiernos y empresas desde el año 2007, y que lleva una base de datos pública de dichos proyectos, muestra para Mozambique datos actuales sobre los acuerdos anunciados pero no concretados, y los que se encuentran bajo contrato y en producción, y las superficies negociadas para cada una de las explotaciones y su destino.

Financiamiento del Banco Mundial

El 4 de diciembre de 2018, el Banco Mundial aprobó $ 100 millones de dólares para el Proyecto de Administración de Tierras del Gobierno de Mozambique, el cual se desarrolló en estrecha colaboración con los funcionarios del gobierno local y central, las comunidades locales y la sociedad civil, así como con la organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. El proyecto beneficiará a 700.000 pobladores rurales y 1,200 comunidades en los distritos seleccionados en las diez provincias del país (los hogares beneficiarios en el área del Proyecto constituyen aproximadamente el 12% de la población rural). Otros beneficiarios directos incluyen instituciones gubernamentales claves a nivel nacional, provincial y distritales, específicamente del Ministerio de Tierras, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Administración del Estado y Función Pública (World Bank, 2018a).

El Programa “Terra Segura” lo que busca es empoderar a los ciudadanos y comunidades, aportándoles documentación formal y protección a los derechos de uso en las jurisdicciones a intervenir (ver siguiente mapa), cuya falta ha demostrado ser una seria desventaja en la defensa de los derechos de ocupación de la tierra, ante las presiones generadas por las situaciones de conflicto con inversionistas y por el avance de la urbanización. Por otro lado, el Estado se beneficia con la generación de capacidad institucional que surge de la administración del sistema de información, recurso básico para facilitar el desarrollo de políticas territoriales, y para mejorar y poner operativo el sistema tributario de uso del suelo.  

 Distritos a intervenir en el Proyecto de Administración del Territorio (Terra Segura). Fuente: World Bank, 2018b.

Sin embargo, no debe perderse de vista que los riesgos del proyecto son muy elevados según calificación del propio Banco Mundial, los cuales se encuentran relacionados con: la débil capacidad a nivel provincial y distrital para apoyar el proceso de registración catastral, y para dar garantías en el control de calidad de las delimitaciones de las comunidades, y los procesos de registración de DUAT; la falta de claridad en los roles institucionales a nivel local; la falta de una metodología estandarizada para aplicar al levantamiento, regularización y registro de parcelas; la inadecuada infraestructura de comunicaciones y escasa capacidad tecnológica para gestionar el sistema de información territorial; y la débil conciencia de las comunidades y familias en las áreas rurales sobre sus derechos y responsabilidades sobre el territorio, y baja capacidad de participación en los procesos vinculados a su formalización (World Bank, 2018b).

El alcance inicial de este proyecto de cuatro años es del 12% de la población rural, como ya se mencionó, y se prevé que para cubrir todo el territorio nacional tome varias décadas, aún a pesar que las metodologías de levantamiento catastral previstas sean adecuadas al propósito (fit-for-purpose), y utilizados los últimos artefactos y recursos tecnológicos. 

El proyecto

El documento del proyecto señala que el objetivo (indicado en el apartado anterior), será alcanzado a través de las siguientes acciones (World Bank, 2018b):
  1.  acelerar la formación del Catastro y el registro de DUAT en las áreas rurales;
  2. integrar la planificación básica de uso del suelo con las actividades de regularización sistemática de DUAT a través de deslindes o delimitaciones comunitarias; 
  3. mejorar el entorno operativo y legal del Catastro; 
  4. fortalecer la capacidad institucional y de las comunidades;
  5. mejorar el sistema de registro catastral y la accesibilidad de los servicios y datos a la ciudadanía; e 
  6. incrementar la concientización acerca de la importancia del derecho territorial a nivel comunitario.
Tal como se puede inferir de los puntos 2 y 4, un problema central que atiende el proyecto y tema estratégico para involucrar activamente a los beneficiarios, es el de posibilitar una participación real y efectiva de las comunidades rurales tanto en la formación inicial, como en la actualización y mantenimiento del Catastro, fortaleciendo su rol como nivel intermedio de poder en la gestión de sus propios intereses y derechos. Es decir que además de los aspectos de carácter técnico en los trabajos catastrales y de regularización de los DUAT, se presta mucha atención a los aspectos de carácter cultural y social.

El proyecto en su faz operativa consta de 4 componentes, divididos los dos primeros en 4 y 3 subcomponentes respectivamente.

El primer componente está relacionado con el “Desarrollo Institucional y Fortalecimiento del Marco Legal”. Su finalidad es mejorar la eficiencia de las instituciones con funciones en la Administración de Territorio, y revisar y readecuar las normas y procedimientos mediante los cuales se captura, procesa y mantiene la información catastral, incluyendo el mejoramiento en la prestación de servicios a nivel sub-nacional.

El primer subcomponente aborda la revisión de la política nacional de tierras y su marco legal. Con este estudio se buscará sentar las bases para trabajar en la mejora del marco legislativo, considerando entre otros temas los relacionados con la transferibilidad de los DUAT, la representación legal de las comunidades, la titulación comunitaria, la determinación de valores inmobiliarios, el registro de derechos, y la interoperabilidad del Sistema de Gestión de Información Territorial (SiGIT). Asimismo se revisará el Anexo Técnico del Reglamento de la Ley de Tierras para mejorar las actividades de regularización sistemática de los DUAT, de aplicación en los barridos catastrales masivos.

Con el subcomponente sobre Desarrollo institucional y construcción de capacidades, se financiará el desarrollo de recursos humanos y la capacitación para las instituciones y comunidades que intervienen en el proyecto. Esta actividad también financiará estudios técnicos, institucionales y de factibilidad para el establecimiento de una entidad nacional autónoma de Administración del Territorio y su plan estratégico.

El tercer subcomponente está enfocado en la mejora de la infraestructura y el equipamiento, que financiará la mejora de los edificios existentes y la construcción de nuevos, junto a los servicios de las tecnologías de la información y comunicaciones (TICs) en varias oficinas provinciales y distritales, para acercar los servicios del Catastro a los ciudadanos y mejorar las condiciones de trabajo del personal. Además se financiará la modernización de la Red Geodésica Nacional, junto con el diseño y el establecimiento de una Red de Estaciones GNSS Permanentes, para facilitar la provisión de servicios de posicionamiento en tiempo real en las áreas de proyecto seleccionadas, para reducir tiempo y costos en el barrido catastral masivo.

Mapa con ubicación de las actuales Estaciones GNSS Permanentes. Fuente: https://corsmap.com/

El último subcomponente está destinado al SiGIT, e incluye actividades relacionadas con la mejora, operación y mantenimiento del sistema de información. Se prevé que el mismo permita la captura de datos móviles y la distribución de datos catastrales actualizados, integrados, sincronizados e interoperables con conjuntos de datos de otros organismos relevantes, para el funcionamiento de la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales.

El segundo componente es sobre la “Regularización Sistemática de la Tenencia de la Tierra”, que busca fortalecer la seguridad jurídica de las comunidades y familias en las áreas seleccionadas del proyecto, e incluye la emisión de certificados DUAT, una vez determinadas las parcelas en el terreno sobre la base de ocupaciones realizadas por el uso y la costumbre o de buena fe.

El primer subcomponente está centrado en la campaña de información pública y concientización, que financiará una campaña a través de la televisión, diarios nacionales y radio, y que precederá las actividades de delimitación o deslinde de las comunidades rurales, y se llevará a cabo de manera continua durante la implementación del proyecto.

El segundo subcomponente se refiere a los mapas base, con el que se financiará la adquisición de imágenes satelitales de alta resolución ortorectificadas o imágenes aéreas para dar apoyo a la delimitación comunitaria de la tierra, la regularización y la emisión de títulos (*) DUAT, así como para servir como datos de fondo para el SiGIT; la delimitación o actualización de los límites administrativos y la creación de los conjuntos de datos respectivos para los distritos seleccionados; y el hardware, software y capacitación del personal para la producción, control de calidad, uso y actualización de los mapas base.

El tercer subcomponente se refiere a la delimitación comunitaria y la regularización de los derechos de uso de la tierra, que ejecutará la delimitación o deslinde de la tierra de las comunidades rurales y el proceso de regularización sistemática de los DUAT, es decir del levantamiento masivo de los límites de las parcelas, la compilación de la documentación de derechos territoriales, la exposición pública de los resultados, la gestión y resolución de conflictos, el control de calidad de todos los aspectos del trabajo, la migración de los datos catastrales existentes al SiGIT, y la emisión de documentación de los derechos DUAT legítimamente adquiridos a nivel de comunitario o personal. La metodología para esta actividad incluirá una campaña pública local de información y concientización, que incluye la construcción de capacidades para las autoridades locales, los líderes comunitarios y toda la población beneficiaria, y otros actores y partes interesadas de la sociedad civil.

Los dos restantes componentes son meramente administrativos y de manejo de riesgos, estando vinculados a la “Gestión y Coordinación del Proyecto” y a “Respuesta de Emergencia Contingente”.

Finalmente, puede reconocerse que aun existiendo desafíos de carácter técnico y profesionales muy notables, el mayor trabajo del proyecto se encuentra orientado a resolver problemáticas en las áreas de diseño, desarrollo y cambio institucional; descentralización en la Administración del Territorio y desarrollo de capacidades en las comunidades rurales en levantamientos y procesos catastrales; y evaluación de riesgos de impacto estratégico e identificación de soluciones y prevención de conflictos.

(*) Según la Ley de Tierras, el título es el documento emitido por los Servicios Públicos de Catastro, generales o urbanos, que prueba o acredita el derecho de uso y aprovechamiento de la tierra.

Fuentes consultadas:

Foodtank (2016). Land Grab Update: Mozambique, Africa Still in the Crosshairs, https://foodtank.com/news/2016/10/land-grab-update-mozambique-africa-still-in-the-crosshairs/ , accedido el 8 de junio de 2019.

Gobierno de Mozambique (1997). Lei N° 19/97 de 1 de Outubro (Lei de Terras), https://landportal.org/file/30844/download?token=eKTQzzLg, accedido el 15 de junio de 2019.

Land Matrix (2019). Base de datos de Mozambique por inversionista, https://landmatrix.org/data/by-investor-country/mozambique/, accedido el 15 de junio de 2019.

USAID (2019). Responsible Land-Based Investment Project in Mozambique, https://land-links.org/case-study/responsible-land-based-investment-project-in-mozambique/, accedido el 8 de junio de 2019.

World Bank (2018a). World Bank Group Announces $100 million in support of Mozambique’s Land Administration Project, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2018/12/07/world-bank-group-announces-100-million-in-support-of-mozambiques-land-administration-project, accedido el 3 de junio de 2019.

World Bank  (2018b). Mozambique - Land Administration Project (English). Washington, D.C.:  World Bank Group. http://documents.worldbank.org/curated/en/690511544238091029/Mozambique-Land-Administration-Project, accedido el 3 de junio de 2019.