miércoles, 19 de diciembre de 2018

El momento de la apertura de datos y su impacto en los organismos catastrales

Los datos

Las innovaciones producidas a partir del lanzamiento de globos virtuales, particularmente a través de la aparición en 2005 de Google Earth (GE), ha tenido profundas implicancias en el acceso y la disponibilidad de datos geográficos en la Web. Las imágenes satelitales de alta resolución constituyen la principal fuente de datos que alimentan esta plataforma y, más recientemente, imágenes áreas para determinados sectores del planeta, como Europa, Estados Unidos y Japón. Esta herramienta dispone asimismo de funciones para una visualización más realista del terreno en tres dimensiones.

Desde entonces, distintas comunidades de usuarios en todo el mundo han ido encontrando que hacer con esa fuente de información, es decir, buscar aplicaciones prácticas, por ejemplo, en educación, turismo, salud, seguridad, planeamiento, etc.. En la actualidad GE, junto a Google Maps, Bing Maps y otras herramientas similares, se han convertido en el recurso masivo por excelencia de consumo de datos geográficos, y se han consolidado como “mapas base” para presentar datos geoespaciales temáticos. Hoy si millones de usuarios en todo el mundo utilizan la componente geográfica como algo de todos los días, lo es gracias a la aparición de estas herramientas. A estos desarrollos hay que agregar además lo ocurrido en la esfera de la telefonía móvil con la creciente oferta de aplicaciones orientadas a la geo-localización.

Todo ello ha generado que el uso de los datos geoespaciales, reservado a las profesiones especialistas, se haya generalizado y penetrado en todos los niveles de la sociedad. Paralelamente, con el impulso de la Web 2.0 o Web social, se pasó del modelo contenedor de recursos e información estático, a un modelo colaborativo en el que todos los usuarios pueden ser creadores de contenidos en la red (ejs: blogs, wikis, redes sociales, You Tube, etc.).

Estos desarrollos abonaron el camino de lo que se conoce como información geográfica voluntaria o participativa, siendo Open Street Map (OSM) la iniciativa más emblemática de este proceso de cambio. OSM es un proyecto colaborativo global para crear mapas ruteros y editables a partir de trazas levantadas con GPS. Las motivaciones que originaron la creación de este enorme volumen de datos libres a escala global, ha sido que en muchos países la información geográfica no es de uso libre, por lo que los usuarios deben pagar dos veces por esa información, la primera al generarla, a través de sus impuestos, y la segunda al adquirirla para su uso (Wikipedia, 2018).

 Datos OSM de la red vial Argentina. Fuente: http://download.geofabrik.de/south-america.html


Pero antes que los gigantes de Internet se lanzaran al mercado de los datos geoespaciales, en 2003 se publican por primera vez los datos de la misión SRTM, proyecto internacional encabezado por la Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial (NGA) y la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio (NASA), que proporcionó a los usuarios de todo el mundo en forma libre y gratuita, el primer mapa topográfico digital a escala (casi) global, elaborado con dos antenas de radar lanzadas al espacio en el transbordador espacial Endeavour.

A más de 10 años de la liberación del Modelo Digital de Elevaciones (MDE) SRTM, la Casa Blanca anunció en la Cumbre del Clima de las Naciones Unidas en Nueva York, la disponibilidad hacia fines de 2015 del MDE en su máxima resolución disponible. Con anterioridad los datos SRTM para regiones fuera de los Estados Unidos estuvieron disponibles a una resolución de unos 3 segundos de arco, que es equivalente a 90 metros, en tanto que los nuevos datos se ofrecen a un nivel de detalle de 1 segundo de arco, que es equivalente a unos 30 metros, mostrando la resolución completa de las mediciones originales (NASA-JPL, 2014).

Alturas en color y relieve sombreado con MDE SRTM, zona Lago Meliquina, sur de la Provincia de Neuquén, Argentina. Fuente: https://www.jpl.nasa.gov/spaceimages/details.php?id=PIA03310


Más recientemente, en septiembre del corriente año, el Centro de Observación Terrestre (EOC) del Centro Aeroespacial Alemán (DLR), puso a disposición del público el MDE de la misión TanDEM-X a una resolución de 90 metros, los cuales pueden descargarse gratuitamente. Este modelo que se produjo en el EOC es considerablemente más preciso que otros conjuntos de datos globales. Para grandes partes de la tierra, la precisión de elevación de los datos es de un metro (DLR, 2018).

Otro hito importante en la apertura de datos, fue cuando el Servicio Geológico de los Estados Unidos sorprendió a la comunidad internacional con su anuncio de abril de 2008 titulado “imágenes para todos” (USGS, 2008), el cual estableció una línea de tiempo para la liberación completa del repositorio de imágenes del Programa Landsat, que comprende actualmente un registro ininterrumpido de la superficie terrestre de más de 40 años. Las escenas son suministradas con un nivel de pre-procesamiento que corrige defectos del instrumento sensor para mejorar su visualización y están georreferenciadas.

Hacia fines de 2013 la Agencia Espacial Europea (ESA) comunica que los Estados que la conforman, propietarios de los satélites Sentinel, acordaron una política de información y datos, para otorgar acceso libre y abierto a las imágenes generadas por la referida constelación de satélites. Estos datos son un recurso muy valioso para monitorear la tierra, los océanos y la atmósfera de nuestro planeta, y se evaluó a través de estudios específicos, que la disponibilidad y accesibilidad de los datos podrían generar un beneficio financiero de unos 30 billones de euros y un mínimo de unos 50.000 nuevos puestos de trabajo para 2030 (ESA, 2013).


Imagen del satélite Sentinel 2 en falso color infrarrojo, zona Parque Nacional Los Alerces, noroeste de la Provincia de Chubut, Argentina. Fuente: Agencia Espacial Europea, 2016.

El software 

Hasta aquí hemos repasado a grandes rasgos el panorama global de la apertura de datos geoespaciales, pero ese proceso adquiere un significado más relevante, en la medida que estén disponibles programas informáticos libres para visualizar, editar, procesar y transformar esos datos. Se puede afirmar que el software libre y los datos abiertos son dos elementos que se complementan y retroalimentan. La Open Source Geospatial Foundation (OSGeo), que es una organización no gubernamental cuya función es apoyar y promover las tecnologías geoespaciales, tuvo entre sus primeros proyectos el desarrollo del Sistema de Información Geográfica conocido como QGIS.

QGIS funciona bajo diversas plataformas, permite trabajar con datos vectoriales, ráster y ampliar sus funciones a través de complementos, ofrece conexión con bases de datos espaciales, y está disponible bajo una Licencia Pública General que garantiza a los usuarios la libertad de utilizar, estudiar, compartir y modificar el software. Cabe remarcar que si bien QGIS se ha posicionado en la actualidad como el software SIG libre de referencia, existen otros programas con funcionalidades similares, entre los que se pueden mencionar a gvSIG, KOSMO, etc.. A este panorama hay que agregar la disponibilidad de herramientas libres para la administración de bases de datos espaciales, como PostGIS y MySQL con extensiones espaciales. 

Pero además, las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs) que están más focalizadas en la publicación de datos a través de servicios web, disponen para su implementación de numerosas herramientas de software libre ya sea para el almacenamiento de los datos; como para la gestión de los datos a través de las aplicaciones SIG ya mencionadas; para la publicación de servicios estándares OGC, como el Servicio Web de Mapas (WMS), el Servicio Web de Vectores (WFS) y el Servicio Web de Coberturas (WCS), entre otros, siendo los programas más conocidos MapServer y GeoServer; y para la publicación de metadatos, esto es los datos referidos a los propios datos, los programas CatMDEdit y GeoNetwork. 

Las políticas gubernamentales 

La mayor cantidad de datos geoespaciales son producidos por organismos públicos nacionales y sub-nacionales, a través de organismos dedicados a la cartografía, medio ambiente, energía, planificación del territorio, censos de población y vivienda, catastro, administración de recursos hídricos y silvicultura, entre otros. El valor que encierran esos datos es inmenso y toda la sociedad puede beneficiarse de su uso, por ello los gobiernos han ido desarrollando políticas para facilitar el acceso a los mismos. 

Como primer antecedente se tiene la Ley de Libertad de la Información de 1966, que es una norma que otorga a todos los miembros de los Estados Unidos el derecho de acceso a la información federal del gobierno y, como es común para las leyes de este tipo, dispone de un régimen de excepciones. En 1996 se realizó una enmienda que obliga a todos los organismos federales a proporcionar acceso electrónico a sus registros de datos. Puede decirse que este fue el primer paso de una administración pública al concepto de gobierno abierto, como una manera de hacer más eficientes, accesibles y económicas las prácticas administrativas, facilitando a su vez la relación con los ciudadanos.

En el año 2003 el Parlamento y Consejo Europeo sancionó la Directiva 2003/98/CE, que promueve entre los estados miembros de la Unión Europea, poner a disposición de los ciudadanos la información del sector público para su reutilización. El significado de reutilizar en este contexto, es el de utilizar los datos producidos por los organismos del sector público, para fines y aplicaciones distintas que dieron lugar a su creación y para usos comerciales y no comerciales. La norma garantiza que las condiciones de acceso a dichos recursos sean equitativas, proporcionadas y no discriminatorias. En 2013, se realiza una revisión de esta Directiva para alinearla con los conceptos de datos, formatos y licencia abiertos, entre otras modificaciones

Los objetivos de la reutilización no solo están ligados a los principios de transparencia, sino a lo que se conoce como economía de datos, fenómeno surgido con la digitalización y la Internet. Este contexto trae consigo nuevas reglas de juego de carácter transversal para los ciudadanos, los gobiernos y las empresas, que impactan en las formas de planificar, gestionar, producir y consumir en base a los datos y las tecnologías de la información y comunicación (TICs). Se trata de un modelo de negocio que se apoya en la exploración y explotación de los datos, para facilitar a los agentes económicos y sociales tomar decisiones basadas en evidencias, así como contribuir a generar productos y servicios con valor agregado. En síntesis, con la reutilización se busca colocar a los datos como uno de los centros para impulsar el crecimiento de la economía. 

En nuestro país, en 2016 el Senado y la Cámara de Diputados sanciono la Ley 27.275 sobre Derecho de Acceso a la Información Pública, sobre la cual ya nos hemos referido en otra entrada. El artículo 1° de la referida norma señala que el derecho de acceso se basa en los principios (entre otros) de apertura, máximo acceso, alcance limitado de excepciones y gratuidad. Esto se traduce en la práctica a que los datos deban publicarse con un mínimo de restricciones técnicas, legales y económicas.

El primer aspecto tiene relación a que los datos deben estar disponibles en formatos electrónicos abiertos, lo que es lo mismo que decir que deben publicarse en formatos estándares, por ejemplo y remitiéndonos a datos geográficos o espaciales tenemos: dxf, shapefile, gml, kml, ecw, tiff, etc.. El aspecto legal debe circunscribirse a lo que permiten las licencias libres, es decir citar la fuente y compartir igual. Son muy utilizados al respecto los instrumentos jurídicos de Creative Commons (Comunes Creativos) que es una organización que promueve el acceso y el intercambio de cultura, y que desarrolla un conjunto de modelos de contratos de licencias. Básicamente una licencia lo que establece son los términos y las condiciones bajo los cuales puede utilizarse una obra, documentos o datos. En cuanto al carácter económico, el acceso debe ser gratuito o limitarse a un eventual costo de reproducción.

El principio de máximo acceso se refiere a la publicación de datos primarios y completos, es decir tal como se producen en la fuente y actualizados, y divulgados por la mayor cantidad de medios disponibles, como portales y catálogos de datos abiertos, páginas web institucionales o servicios de datos en la nube. En cuanto al principio de alcance limitado de excepciones, quiere decir que los límites deben ser establecidos taxativamente por la ley, por ejemplo, cuando se trate de información clasificada por razones de defensa o política exterior, o información de carácter personal que pueda afectar o poner en riesgo la privacidad de las personas, entre otros supuestos.

Dentro del ámbito específico del Catastro un antecedente sobre el que es imprescindible detenerse, es la nueva Ley 10.454 de Catastro de la Provincia de Córdoba que, por vez primera en Argentina, establece como fundamento relacionado con las tareas y procedimientos del organismo el principio de apertura. La norma señala al respecto en su artículo 2° inciso b) que “los datos catastrales son públicos y, en la medida que los medios técnicos lo permitan, deben ser accesibles en formatos electrónicos abiertos que faciliten su procesamiento por medios automáticos…” (Provincia de Córdoba, Poder Legislativo, 2017), con cual queda claramente asociado a la apertura de los datos el concepto de reutilización.  

Ahora pasamos de la normativa y características de los datos abiertos a sus beneficios. Al respecto, una publicación del Ministerio de Modernización de la Presidencia de la Nación, destaca los siguientes:


 Fuente: Ministerio de Modernización, Presidencia de la Nación (2016).

Otras cuestiones que deben considerarse al momento de abrir los datos, es ofrecerlos documentados con sus metadatos. Éstos describen las características de los mismos datos y sirven a los usuarios para comprenderlos y, por lo tanto, darle usos apropiados a su origen, contenido, escala o exactitud.  

Finalmente, los gobiernos deben establecer un rol activo en torno al uso de los datos, promocionando la iniciativa y divulgando los conjuntos de datos publicados a través de múltiples canales, ya sea en línea como construyendo comunidades que conecten los sectores académico, empresario y ciudadanía en general, acompañados de programas de formación y de desarrollo de un mercado de intermediación en torno a la economía del dato. Si como ya mencionamos, el acceso a los datos y la tecnología no presentan barreras, las instituciones junto a la sociedad deben hacer el resto del trabajo, para extraer el máximo valor de los recursos puestos a disposición.

Los ejemplos prácticos 

A continuación, haremos un recorrido a través de una serie de implementaciones a nivel nacional e internacional, en que los datos catastrales son ofrecidos como datos abiertos, lo cual facilitará asimilar los aspectos conceptuales a través de experiencias de primera mano, bien sea por medio de iniciativas que han surgido como signo de este tiempo o, dicho con otras palabras, como buena práctica, o bajo la influencia de marcos normativos alineados con los principios de gobierno abierto. 

República Argentina - Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sitio web: Buenos Aires Data, Portal de Datos Públicos
Recurso: Parcelas
Formato: shapefile
Publicado por Ministerio de Desarrollo Urbano – Subsecretaría de Registros, Interpretación y Catastro – Dirección General de Registro de Obras y Catastro.
Comentarios: No presenta metadatos, solo incluye una guía de datos en la que se describen los campos de la tabla de atributos.


República Argentina - Provincia de Córdoba
Sitio web: Infraestructura de Datos Espaciales de Córdoba (IDECOR)
Recurso: Parcelas
Formato: gml
Publicado por la Dirección General de Catastro.
Comentarios: El conjunto de datos es accesible a través del Servicio Web de Vectores (WFS) de la IDECOR. Disponible con metadatos mínimos. Se declara en los metadatos que los datos son actualizados cada 4 meses. La distribución se realiza bajo una la licencia de Creative Commons Reconocimiento/Compartir igual. El conjunto de datos es presentado junto a capas pertenecientes a otros organismos productores.

República Argentina - Provincia de Salta
Sitio web: Infraestructura de Datos Espaciales de Salta (IDESA)
Recurso: Catastro Urbano y Rural de la Provincia de Salta
Formatos: kml, shapefile, gml 3.1.1., gml 2.0, GeoJSON, otros
Publicado por la Dirección General de Inmuebles.
Comentarios: Disponible con metadatos mínimos. El conjunto de datos es actualizado cada tres meses e incluye la fecha de la última actualización del recurso. 



República de Colombia
Sitio web: Geoportal del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)
Recurso: Base de datos catastrales (incluye todas las capas de datos)
Formatos: shapefile, kml, geodatabase, postGIS
Publicado por la Subdirección de Catastro del IGAC
Comentarios: Disponible con metadatos mínimos. El sitio ofrece un Manual de usuario de Datos Abiertos, en el que se explican las distintas formas de descarga y visualización de los datos en aplicaciones SIG, y un Catálogo de Objetos que incluye los elementos que constituyen el modelo de datos. La BDD puede ser descargada por país, por departamento o por capa de datos individual a nivel país, e incluye la fecha de actualización del recurso. La Subdirección de Catastro tiene competencia sobre el Catastro Nacional, a excepción de los Catastros descentralizados de Bogotá, Antioquia, Medellín, Cali y la delegación de Barranquilla.

República Oriental del Uruguay
Sitio web: Catálogo de Datos Abiertos
Recurso: Shapes del parcelario urbano y rural
Formato: shapefile
Publicado por la Dirección Nacional de Catastro de Uruguay
Comentarios: No presenta metadatos. Los datos pueden descargarse por el total del país o por departamento, en dos archivos separados para cada grupo dividido en urbano y rural. Incluye como información adicional fecha de la última actualización y Licencia de Datos Abiertos Uruguay.



España
Sitio web: Servicios INSPIRE (IDE Europea) de Cartografía Catastral
Recurso: Parcelas Catastrales
Formato: gml
Publicado por la Dirección General del Catastro
Comentarios: Disponible información detallada del conjunto de datos. El recurso puede ser descargado a través de dos vías: como servicio de descarga utilizando la tecnología ATOM (en el que los datos se encuentran por Municipio agrupados por Comunidad Autónoma) o por medio de un servicio WFS. Incluye licencia de acceso y uso con limitaciones de responsabilidad por parte del productor. Además de las Parcelas se encuentran disponibles la capa de Direcciones y de Edificios.

República Francesa
Sitio web: cadastre.data.gouv.fr
Recurso: Base de datos catastrales (incluye todas las capas de datos)
Formatos: GeoJSON, shapefile
Publicado por Ministerio de Acción y Cuentas Públicas – Dirección General de Finanzas Públicas (DGFiP)
Comentarios: No presenta metadatos. Disponible documento en que se describen los objetos del mapa catastral digital. La BDD con sus capas puede ser descargada en forma directa por Comuna, por Departamento o país entero, e incluye la fecha de actualidad de los datos. 



Canadá - Provincia de New Brunswick
Sitio web: Digital Property Maps Download
Recurso: Parcelas
Formatos: CARIS, dxf, geodatabase, shapefile
Publicado por Service New Brunswick y GeoNB, organismo del gobierno Provincial encargado de la distribución de información geográfica
Comentarios: Presenta metadatos mínimos. El recurso se descarga por Condado o por jurisdicción completa, a través de una interface gráfica que es el mapa de la Provincia. Se declara en los metadatos que el conjunto de datos es actualizado mensualmente. Incluye Licencia de Gobierno Abierto / Datos Abiertos de GeoNB.  


Nueva Zelanda
Sitio web: Land Information New Zealand – LINZ Data Service
Recurso: Parcelas NZ
Formatos: shapefile, kml, dwg, GeoPackage/SQ Lite, geodatabase, Map Info TAB
Publicado por Land Information New Zealand (LINZ)
Comentarios: Presenta metadatos mínimos, aunque con descripciones muy detalladas sobre el resumen, propósito, limitaciones de uso y linaje o proceso de producción del conjunto de datos. Disponible documento sobre diccionario de datos simplificado de las tablas de propiedad. El recurso puede descargarse por país entero solamente. En la página web se indica la fecha de la última actualización del conjunto de datos y las condiciones de uso, por medio de una licencia internacional de Creative Commons Reconocimiento.


De los ejemplos presentados, cabe destacar lo siguiente:
  • que provienen directamente de la fuente auténtica;
  • que los formatos de presentación utilizados son estándares en el campo de los datos espaciales;
  • que el uso de licencias abiertas es lo más común, aunque en algunos casos es inexistente este instrumento jurídico;
  • que los servicios de descarga presentan múltiples y diferentes interfaces de usuario;
  • que, en general, los recursos son documentados con un mínimo de elementos; y
  • que en todos los casos, los datos son presentados con una fecha de referencia para que los usuarios conozcan la actualidad de los mismos.

El valor de los datos

Pero con abrir los datos no alcanza sino que, como ya señalamos, los gobiernos tienen que aplicarse activamente en la cadena de valor, esto es en el uso práctico de los datos y la producción de información y conocimiento. Hay que observar que si bien tenemos herramientas y datos, hay muy poca realización de experiencias y menos aplicaciones a casos de la realidad.

Pero también es cierto que estos son avances recientes y que, por lo tanto, requieren una maduración en todos los niveles de la sociedad. Sabido es que la tecnología, las personas y las instituciones marchan a diferentes velocidades, y abrir camino requiere acciones estratégicas que solo pueden sostenerse a través de acciones colaborativas reuniendo a todos los actores, con el objetivo de poner en valor los datos para que produzcan beneficios tangibles a la economía y la sociedad. 


Fuentes consultadas: 

Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) (2018). Datos abiertos: un nuevo paso en la transformación del catastro nacional,

Creative Commons Argentina (2018). Licencias, http://www.creativecommons.org.ar/licencias.html, consultado el 03/12/2018.

DLR Earth Observation Centre (2018). The World in 3D to Download Free of Charge, https://www.dlr.de/eoc/en/desktopdefault.aspx/tabid-12632/22039_read-53088/, consultado el 03/12/2108. 

Unión Europea, Acceso a la Legislación de la UE (EUR-Lex) (2018). Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo del 26 de Junio de 2013, modificando la directiva 2003/98/CE concerniente a la reutilización de la información del sector público, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:32013L0037, consultado el 11/12/2018. 

European Space Agency (ESA) (2013). Free Access to Copernicus Satellite Data, https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Free_access_to_Copernicus_Sentinel_satellite_data, consultado el 03/12/2018.

Ministerio de Modernización, Presidencia de la Nación (2016). Kit de Datos Abiertos, https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2._kit_de_datos_abiertos.pdf, consultado el 17/12/2018. 

NASA, Jet Propulsion Laboratory (2014). U.S. Releases Enhanced Shuttle Land Elevation Data, https://www2.jpl.nasa.gov/srtm/index.html , consultado el 11/12/2018. 

Provincia de Córdoba, Poder Legislativo (2017). Ley 10.454 de Catastro Territorial Provincial, http://cfcatastro.com.ar/documentos/Nueva-Ley-de-Catastro-10.454%20(1)-51.pdf, consultado el 04/12/2018.

United States Department of Justice (2018). Freedom of Information Act (FOIA), https://www.foia.gov/, consultado el 13/12/2018.

United States Geological Survey (USGS) (2008). Imagery for Everyone, Timeline Set to Release Entire USGS Landsat Archive at No Charge,
https://www.usgs.gov/land-resources/nli/landsat/imagery-everyone, consultado el 01/012/2018.

Wikipedia (2018). Open Street Map, https://es.wikipedia.org/wiki/OpenStreetMap, consultado el 07/12/2018.