martes, 31 de mayo de 2022

Información catastral e información registral: su vinculación y saneamiento

Antecedentes

Los registros de la propiedad inmueble protegen la seguridad de los derechos inscritos, pero a poco de considerar una definición tradicional de derecho real, observamos que se trata de un poder jurídico que detenta una persona sobre una cosa u objeto. Ahora bien qué sucede si dicho objeto, que representa la extensión material del derecho real de dominio, no se encuentra adecuadamente definido. Es así que podríamos preguntarnos ¿de qué protección estamos hablando?, y es precisamente en torno a esa cuestión que desarrollamos lo que viene a continuación. 

A pesar que las finalidades y funciones del catastro y el registro son diferentes, la información con la que trabajan ambas instituciones recae en general sobre un mismo objeto: la parcela, finca o inmueble. La utilización del término en general responde al hecho que en algunos países pueden presentarse diferencias de origen semántico, en dónde la definición del objeto sobre el que se predican derechos reales, junto a sus gravámenes, restricciones y limitaciones, no es exactamente el mismo. 

Ese elemento común que acerca a ambas instituciones, ha dado lugar a una gran cantidad de pronunciamientos a nivel internacional como la Declaración del Catastro en Iberoamérica (CPCI, 2006), que en el punto 7 de los principios básicos expresa que: “La combinación de la información incluida en el Catastro y en el Registro de la Propiedad debe permitir el ejercicio pacífico de los derechos de propiedad, protegiendo y facilitando la seguridad jurídica, el mercado inmobiliario y la inversión. La información inscrita en los Catastros y en los Registros de la Propiedad ha de estar adecuadamente coordinada y conectada.”

En relación a la conexión interinstitucional, cabe mencionar lo ocurrido en el XXI Congreso Internacional de Derecho Registral (IPRA-CINDER, 2018), que en parte de las conclusiones del Tema 2: Catastro y Registro declaró que: “Por razones de coste y eficacia, la coordinación entre ambas instituciones debería estar apoyada en procedimientos telemáticos, previa definición del flujo de información en formato estándar y previa definición de modelos semánticos que faciliten la interoperabilidad.”

Con lo señalado, lo que se quiere poner de manifiesto es que por una elemental razón de economía y buen funcionamiento en la organización de estos registros públicos, y aun cuando los sistemas de información de cada institución sean independientes, su vinculación por medio del identificador o nomenclatura catastral permite a cada organismo tener acceso a la base de datos de la otra institución, agilizando y mejorando con ello la comunicación bidireccional entre catastro y el registro y, en consecuencia, el servicio que prestan a la sociedad.

 

Vinculación 

Y esa comunicación –al menos idealmente- es la que debe sujetarse a protocolos y formatos estándares dentro de un marco de interoperabilidad, concretada usualmente a través de servicios web. La interoperabilidad es un concepto que proviene de los sistemas de información distribuidos y se define como la capacidad de las organizaciones para intercambiar información y emplear la información intercambiada (IEEE, 1990) en el marco de sus procesos de trabajo, para la obtención de beneficios mutuos. 

Con esa orientación, el documento titulado Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad, señala que los organismos que se relacionan entre sí lo hacen para absorber los costos de su complejidad ocultándolos a la sociedad, aunque además advierte que puede que no sean suficientes los estándares tecnológicos para lograr la vinculación, sino que además la implementación de las relaciones interinstitucionales debe venir acompañada del levantamiento de muchas barreras entre las cuales se mencionan las semánticas, organizativas, jurídico-normativas y culturales (CLAD, 2010). 

En algunos países la necesidad de relacionamiento se considera como algo inherente a la forma de funcionamiento de cada institución, de modo que la interdependencia es vista como la resultante de un proceso lógico de trabajo, en la que el catastro se ocupa del objeto y el registro del sujeto, junto a la causa de la relación jurídica que vincula a estos dos elementos. Incluso en algunos países y estados sub-nacionales de la región, el catastro y el registro se han integrado en una sola institución como, por ejemplo, en Costa Rica, El Salvador y doce estados Mexicanos. 

Como ya señalamos, la vinculación entre la base de datos catastral y registral se realiza por medio del identificador de la parcela asignado por el catastro, lo cual está fundamentado en el hecho que la actual y más extendida forma de organización de los registros se lleva a cabo por la técnica del folio real, que implica individualizar los asientos registrales tomando como referencia al inmueble o parcela, que constituye el elemento más estable de la relación jurídico-inmobiliaria.   

El folio real aúna la información del inmueble proveniente del catastro con la información jurídica propia del registro. Entre los elementos más representativos del folio pueden considerarse a: la matrícula, que es el identificador asignado por el registro al asiento registral; la nomenclatura catastral anterior y actual; el plano de mensura (*) registrado en el catastro jurisdiccional; las medidas de los lados, superficie y linderos; el antecedente de dominio; la titularidad sobre el dominio; los datos de la escritura o título de propiedad; los gravámenes y afectaciones como, por ejemplo: hipoteca, servidumbre, derecho de superficie, usufructo, etc.; y las restricciones e interdicciones, si las hubiere.   

Y es por ello que el folio real se encuentra estrechamente ligado al principio de especialidad o determinación, que tiene como propósito individualizar el titular registral, el alcance material de los derechos, junto a sus gravámenes, restricciones y limitaciones, y la causa de la relación jurídica que vincula al sujeto con el objeto. 

Ahora interesa particularmente poner énfasis en el objeto como expresión de la aplicación territorial de los derechos reales en general o del dominio en particular y, como ejemplo, el Código Civil y Comercial de Argentina, en su art. 1003 cuando se refiere al objeto de los contratos señala que éste debe ser determinado o determinable y, a continuación, en el art. 1005 indica que el objeto es determinable cuando se establecen los criterios suficientes para su individualización. 

Asimismo el legislador ha puesto énfasis en el principio de determinación cuando los inmuebles son puestos como garantía de préstamos hipotecarios. Al respecto el art. 2187 indica que el crédito debe individualizarse adecuadamente junto a todos los elementos de los actos jurídicos, y el art. 2188 que se refiere particularmente a la especialidad en cuanto al objeto, prescribe que éste debe estar individualizado adecuadamente en el contrato constitutivo. Y más adelante, el art. 2209 señala que los inmuebles gravados por hipoteca deben estar determinados por su ubicación, medidas perimetrales, superficie, colindancias, datos de registración y nomenclatura catastral, a lo que podemos agregar la georreferenciación, ya que el art. 5° de la Ley Nacional de Catastro N° 26.209 la incluye como uno de los elementos esenciales de la parcela. Con todos estos elementos se está en condiciones de contar con la identificación del objeto, su ubicación sin ambigüedades en el continuo territorial y, adicionalmente –aunque no por ello menos importante-, la superposición e integración de la información catastral con otras capas de datos geoespaciales provenientes de otros sistemas o fuentes. 

Poniendo a modo de ejemplo el sistema de registración inmobiliario argentino, cuando se modifica la configuración geométrica de los objetos, sea por unificación, subdivisión, redistribución de superficies, etc., a partir del registro en el organismo catastral del plano de mensura portador de la representación de las nuevas parcelas, se comunica al registro y éste habilita tantos folios o matrículas para cada nuevo inmueble, dado que como ya se señaló, la técnica del folio real se apoya y sigue al inmueble y sus modificaciones en el tiempo.  

En consecuencia a través de esta forma de organización, es posible mantener una relación biunívoca entre la información catastral y registral, porque el principio de determinación exige que se confeccionen nuevas matrículas, coordinándolas con las anteriores a las que reemplazan, de manera que siempre el objeto continúe perfectamente individualizado (Moisset de Espanés, L., 2013). 

Al respecto, la Ley Nacional 17.801 sobre el régimen de los Registros de la Propiedad Inmueble, indica en su art. 13° dentro del Capítulo III sobre los procedimientos de matriculación “que si un inmueble se dividiera, se confeccionarán tantas nuevas matrículas como partes resultaren, anotándose en el folio primitivo la desmembración operada; y que cuando diversos inmuebles se anexaren o unificaren, se hará una nueva y única matrícula de las anteriores, poniéndose nota de correlación. En ambos casos se vinculará la o las matrículas con los planos de mensura correspondientes.”

 

Saneamiento

Ante la necesidad de conciliar las divergencias entre la información catastral y registral, varios países de la región han ido desarrollado y consolidado una gran cantidad de normas que apuntan al saneamiento, cuyo objetivo no es otro que el de armonizar la realidad jurídica con la realidad física de los inmuebles. Es común a esta legislación canalizar las inexactitudes por medio de procedimientos administrativos, evitando la judicialización de estos procesos a fin de procurar formas de subsanación acordes a lo que es el principal derecho económico de las personas, con el fin último de aportarles los beneficios derivados de la seguridad jurídica inmobiliaria y el acceso al crédito. 

En este punto cabe aclarar que si bien se presumen exactas las informaciones registradas e inscriptas en el catastro y el registro, admiten prueba en contrario. Esto es porque la gran mayoría de estos registros públicos son no convalidantes, lo cual quiere decir que ni el acto de registrar un plano o el de inscribir un título, convalida o subsana los defectos de los que pudiera adolecer cualquiera de estos documentos. 

Es muy interesante y enriquecedor ver cómo cada país ha ido buscando el camino y encontrando las soluciones para “alinear” la información catastral y registral e ir saneando los títulos de propiedad, cada uno de acuerdo a sus realidades, proyectos, programas y contextos. Esta actividad requiere de una cuidadosa y minuciosa identificación de la casuística y debe diseñarse dentro de un marco de procedimientos interinstitucionales coordinados. 

A continuación, aportamos unos ejemplos como una manera de ilustrar el estado actual de esta cuestión en tres países de la región, para lo cual deben tenerse en cuenta no solo las especificidades locales sobre el entorno institucional y las diferencias de léxico o terminológicas, sino además la complejidad propia de este tipo de normas, razón por la cual nuestra intención está alejada de la realización de un análisis pormenorizado de los instrumentos legales, sino solo mencionar a grandes rasgos las orientaciones dadas a este tipo de actividades como un modesto aporte al catastro comparado.

Caso Colombiano

Dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y de la política pública de catastro multipropósito, uno de cuyos pilares es la interrelación entre catastro y registro, se han desarrollado unos procedimientos catastrales con efectos registrales plasmados en la Resolución Conjunta IGAC N° 1101 y SNR N°11344 de 2020

En una apretada síntesis, el art. 6° establece los procedimientos contemplados por la norma que son los siguientes: actualización de linderos, rectificación de área por imprecisa determinación, rectificación de linderos por acuerdo entre las partes, inclusión de área y/o linderos, y actualización masiva y puntual de linderos y áreas. El término lindero se considera a la línea separativa entre inmuebles, que puede o no estar materializada físicamente. 

La actualización de linderos procede cuando éstos sean verificables sin variación, o cuando la variación o diferencia entre la realidad física y la descripción en el folio de matrícula inmobiliaria o en los títulos de propiedad registrados en el mismo, permita determinar que el área se encuentra dentro de los márgenes de tolerancia establecidos. La descripción técnica de los linderos permite determinar con certeza el área. 

La rectificación de área por imprecisa determinación aplica cuando los linderos están correctamente descritos, sin variación, pero a lo largo de la tradición del inmueble el área no ha sido determinada adecuadamente, o cuando la variación o diferencia se encuentra fuera de los márgenes de tolerancia establecidos. 

La rectificación de linderos por acuerdo entre partes procede cuando se observan diferencias de linderos y áreas, y la información indicada en el folio de la matrícula inmobiliaria o la descripción existente en los títulos de propiedad. Para rectificar los linderos es obligatorio suscribir acta de colindancia con pleno acuerdo entre los propietarios que comparten uno o varios linderos. 

El art. 7° trata sobre la procedencia de la rectificación de linderos por acuerdo entre partes, en tanto que los arts. 9° y 10° versan sobre la improcedencia del mismo procedimiento sobre bienes de uso público o bienes privados del Estado no ocupados. El art. 15° establece los rangos de tolerancia y el art. 17° establece los requisitos generales y específicos para tramitar los procedimientos mencionados. La norma incluye un anexo con una plantilla para la descripción técnica de linderos.

Caso costarricense

El registro de inmuebles se creó en el año 1865, en tanto que el ex organismo denominado oficina de catastro general fue creado en 1916, aunque su consolidación llegó mucho tiempo después con la Ley de Catastro Nacional N° 6545 de 1981 (LCN) y su reglamento Decreto N° 13607-J (Registro Nacional de Costa Rica, 2022a). 

Como estas dos instituciones funcionaron en forma separada, se generaron una gran cantidad y variedad de inconsistencias entre la información catastral y registral, por ejemplo: inmuebles sin posibilidad de ubicación en el territorio, predios con superposiciones parciales, doble titulación, información catastral que comprueba la existencia de una superposición registral cuando se trata de predios independientes, planos catastrados (**) que no representan la realidad física de la finca, inmuebles con más de un plano catastrado, predios con traslape sobre calle pública, y fincas registrales que se encuentran dentro de un mismo predio, entre otros casos. 

A partir de esta situación, la LCN tuvo en cuenta la necesidad de desarrollar procesos de saneamiento catastral, desde que su art. 18° dispuso que deberá darse una verdadera concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro, por lo que el Catastro, una vez que haya definido el número catastral, deberá comunicarlo al Registro Público para que sea incorporado al folio real; y su art. 30° estableció que en todo movimiento, se debe citar un plano de agrimensura, levantado de acuerdo a las normas establecidas por el reglamento de esta ley, y que dicho instrumento no surtirá efectos legales si no hubiere sido inscrito en el Catastro Nacional.  

Pero tuvo que pasar mucho tiempo para pasar a la implementación práctica del saneamiento catastral registral en forma masiva, hasta que en al año 2001 la Asamblea Legislativa por medio de la Ley 8154 aprobara el Convenio de Préstamo del Programa de Regularización del Catastro y Registro financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que buscó contribuir a mejorar el clima para las inversiones públicas y privadas en Costa Rica y que tuvo como objetivo fundamental el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble. 

A tal fin, el programa incluyó entre sus componentes la reorganización institucional del Sistema Catastral-Registral, la adecuación del marco legal y normativo, la formación del Catastro y compatibilización con el Registro, el establecimiento del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) y, como complemento de lo anterior, se previó una Resolución Alternativa de Conflictos sobre los derechos asociados a la propiedad inmueble, entre otros objetivos. 

Posteriormente se sancionó la Ley 8710 de marzo de 2009, que reforma el art. 2° de la Ley N° 5695 de creación del Registro Nacional con el fin del crear el Registro Inmobiliario para coordinar e integrar las funciones del Catastro Nacional y el Registro Público de Bienes Inmuebles en un solo organismo, respetando el principio de especialización de cada área y bajo la dirección del Registro Inmobiliario, el cual se encuentra conformado por las Subdirecciones Catastral y Registral (Registro Nacional de Costa Rica, 2022c). 

El Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario N° 35509-J, contiene el Título II que aborda la Inexactitud de la Publicidad Registral y los Medios de Saneamiento, que se encuentra dividido en las siguientes cuatro partes: Capítulo I - De la Inexactitud de la Publicidad Registral, Capítulo II – Medios y Procedimientos de saneamiento de las inexactitudes de la publicidad registral, Capítulo III Del Procedimiento de Gestión Administrativa, y Capítulo IV – Del Saneamiento de las Inexactitudes Extraregistrales; y el Título III destinado a Las Inconsistencias e Inexactitudes en la Publicidad Catastral, Capítulo Único Del Saneamiento de las Inconsistencias e Inexactitudes Provenientes del Levantamiento Catastral. 

El reglamento califica a las inexactitudes registrales a aquellas que tienen su origen en el proceso de calificación e inscripción de los documentos sujetos a inscripción o en el proceso de Levantamiento Catastral (art. 15°), y a las inexactitudes extraregistrales a aquellas que tienen su origen fuera del ámbito registral (art. 16°), entre las que cuentan la información inexacta en cuanto a la realidad física, descripción gráfica o jurídica del inmueble, o de información provenientes de documentos no auténticos, falsos o adulterados.

Caso Peruano

Como ha sucedido en la gran mayoría de países de la región, los registros nacieron con anterioridad a los catastros y Perú no es la excepción. Por Ley del 2 de enero de 1888 se crea el Registro de la Propiedad Inmueble (Baltazar Caballero, J. L., 2003) y tuvieron que pasar más de 100 años hasta la promulgación del Decreto Supremo N° 002-89-JUS de enero de 1989, el cual prescribe en su art. 1° que para la primera inscripción de dominio, subdivisión o acumulación (unificación) de predios urbanos ubicados en zonas catastradas o en proceso de levantamiento catastral se deberá presentar copia del plano catastral emitido por la oficina de catastro distrital debidamente autenticada por un profesional autorizado. 

Es decir que en todo ese período de tiempo las inmatriculaciones (primeras inscripciones) de dominio de los predios, así como sus modificaciones físicas, se realizaban sin el apoyo de información gráfica catastral, con lo cual la descripción de los predios se confeccionaban de manera literal, aunque en algunos casos eran acompañadas de planos preparados por los autorizantes del título, aunque dichas representaciones gráficas no tuvieran el respaldo de un organismo catastral oficial. Esta situación trajo como consecuencia muchos casos de superposición de títulos y falta de certeza en la ubicación de los predios, afectando la seguridad jurídica y el movimiento de bienes en el mercado inmobiliario. 

En el año 2004 el Congreso sanciona la Ley N° 28294 que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de Predios (RdP), con el objeto de regular la integración y unificación de los estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades generadoras de catastro en el país (art. 1°). Cabe agregar aquí que en el Perú las competencias en materia catastral se encuentran divididas, estando los catastros urbanos a cargo de los Municipios Distritales y los catastros rurales a cargo de los Gobiernos Regionales. 

Dos años después se aprueba el Reglamento de la citada ley a través del Decreto Supremo N° 005-2006-JUS, el cual trata en su Título VI el Saneamiento Catastral y Registral, que es definido en esta norma como un conjunto de procedimiento técnicos y legales que tienen como finalidad rectificar las inexactitudes y actualizar la información registral de un predio, adecuándola a la realidad física del mismo. En su articulado reciben tratamiento los supuestos de saneamiento catastral y registral (art. 60°), el convenio para el saneamiento catastral (art. 61°), el procedimiento (art. 62°), y el saneamiento de los predios inscritos que no cuenten con base catastral digital (art. 63°).

Los procesos de saneamiento están a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y deben partir de la información literal y/o gráfica que obra en los antecedentes registrales, aunque pueden ser apoyadas por las Entidades Generadoras de Catastro. En cuanto al procedimiento, implica notificar a los titulares de los predios colindantes quienes pueden formular oposición documentada, que en caso de no realizarse el predio se inscribe en forma definitiva. Cuando existe oposición, los demandantes disponen de dos instancias administrativas, y contra lo que resuelva el Tribunal Registral en una segunda instancia es posible interponer una acción contencioso-administrativa. 

Para los predios inscritos que no se encuentran cargados en una base catastral digital, el procedimiento contempla un diagnóstico técnico-legal, que comprende el estudio y análisis de la información gráfica y literal que obra en el RdP, a partir del cual es posible detectar la existencia de superposición con otros predios en caso que existiere; le sigue el levantamiento catastral en caso de encontrar inexactitudes de cualquier tipo o superposiciones, para corregir los datos relacionados al área, medidas perimétricas y colindancias del predio. 

Finalmente, tienen lugar las acciones de saneamiento que en caso de superposiciones que no afecten derechos de predios colindantes, se procederá a la rectificación de las inexactitudes a partir de lo aportado por el paso anterior. Cuando las superposiciones afecten derechos de terceros, se debe notificar a los propietarios afectados y en caso de no lograr un acuerdo, se deja constancia en un acta de la controversia, que será resuelta por un Juzgado Especializado en lo Civil. En caso de llegar a un acuerdo también se deberá dejar constancia en un acta, que incorporará los datos resultantes del levantamiento catastral, a la cual se acompañará el Código Único Catastral, a partir de lo cual procederá su inscripción en el RdP. 

Asimismo se han desarrollado normas complementarias e instrumentos legales más detallados para los procesos de saneamiento, por ejemplo, la Directiva N° 01-2008-SNCP/CNC sobre tolerancias catastrales – registrales y la Resolución Ministerial N° 265-2021-MIDAGRI que, a su vez, reglamenta la Ley N° 31145, relacionada al saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales.  

Los rangos de tolerancia permitidos se establecen separadamente para predios urbanos y rurales, en función de la diferencia existente entre la información de la partida registral o su respectivo antecedente, con respecto al nuevo levantamiento catastral que realice el Ente Generador de Catastro (EGC), de conformidad a lo establecido en el literal a) del numeral 7 de la Directiva N° 01-2008-SNCP/CNC. Cuando la información gráfica catastral se encuentre dentro del rango de tolerancias establecidas, no tendrá lugar la modificación de los datos catastrales antecedentes ni dará mérito para extender el asiento de notificación en la partida registral, en cambio cuando exista un exceso respecto a las tolerancias establecidas las medidas perimétricas y áreas deberán ser rectificadas según los procedimientos vigentes. En los casos de primeras inscripciones donde no coincidan los valores del plano con su título de propiedad que ingresa al RdP, no serán de aplicación los rangos de tolerancia, aunque si colindan con predios inscritos -por ejemplo, cuando se trata de zonas consolidadas-, deben emplearse los rangos establecidos, siempre que no afecte propiedades de terceros.

En cuanto a la Resolución Ministerial N°265-2021-MIDAGRI, tiene por objeto regular las actuaciones y etapas de los procedimientos de saneamiento físico legal y formalización de predios rurales de propiedad del Estado y de tierras eriazas (campos incultos y sin riego) habilitadas, de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva del dominio en predios de propiedad particular, de regularización del tracto sucesivo de las transferencias de dominio, así como de los procedimientos vinculados a la generación y prevalencia de la información catastral. 

Resulta particularmente interesante detenerse en el concepto de prevalencia, que es aplicable cuando en el registro no existe información técnica suficiente o la misma es incompleta o inexacta, con lo cual la información gráfica catastral generada por el EGC sustituye a la que obra en el RdP, lo cual es lógico atendiendo a que el organismo registral no tiene competencia en materia catastral. 

Este procedimiento funciona muy bien en la práctica, en virtud de que existe una gran cantidad de predios en los cuales las diferencias entre la descripción física procedente de un levantamiento catastral y la que obra en el asiento registral, se encuentran dentro de los rangos de tolerancia de la Directiva mencionada precedentemente, y no afectan derechos de los propietarios colindantes. Veamos entonces que en caso de no existir antecedentes gráficos en el RdP, si no se tuviera la prevalencia de la información catastral, no sería posible corregir la información registral incompleta o inexacta sobre los datos físicos del predio e inscribir en consecuencia actos jurídicos sobre los inmuebles que estuvieran en esa condición. 


Concluyendo 

Como hemos observado en todos los casos reseñados, existe una clara y consolidada tendencia a la confluencia entre la información catastral y registral, que parte de reconocer la importancia que tienen los bienes inmuebles para la vivienda, como factor de producción e inversión y su impacto en las economías de los países, a lo que hay que sumar que se trata de derechos constitucionalmente tutelados desde el punto de vista patrimonial y humano. Por otro lado, una adecuada interrelación entre catastro y registro resulta en una contribución significativa al ordenamiento del territorio y el desarrollo de infraestructuras, articulado sobre la base de un proceso político-institucional, técnico y administrativo con el fin de orientar el uso sostenible del mismo. 

 

Notas y referencias: 

Parcela o predio pueden considerarse sinónimos. La utilización del término predio obedece a mantener la designación como es utilizada en el país de origen. 

(*) Plano de mensura: puede considerarse equivalente a plano de agrimensura, mensura catastral, plano perimétrico, plano predial, etc. 

(**) Plano catastrado: plano de agrimensura que ha sido inscrito en el Registro Inmobiliario. 

 

Fuentes consultadas: 

Baltazar Caballero, Jorge L. (2003). Sistematización de los procesos de inscripción y publicidad registral. Biblioteca Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú, https://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/tesis/ingenie/baltazar_c_j/Baltazar_indice.htm 

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (2010). Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidadhttps://www.researchgate.net/publication/289374728_Bases_para_una_Estrategia_Iberoamericana_de_Interoperabilidad 

Comité Permanente del Catastro en Iberoamérica (CPCI) (2006). Declaración del Catastro en Iberoamérica, http://www.catastrolatino.org/documentos/Declaracion_Catastro.pdf 

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) (2020). Resolución Conjunta IGAC N° 1101 y SNR N° 11344 de 2020. Establece los lineamientos para la aplicación de procedimientos catastrales con efectos registrales, https://igac.gov.co/es/contenido/resolucion-conjunta-igac-1101-snr-11344-de-2020 

Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) (1990). IEEE Standard Computer Dictionary: A Compilation of IEEE Standard Computer Glossaries. New York, NY. Citado en: https://es.wikipedia.org/wiki/Interoperabilidad 

International Property Registries Association (IPRA-CINDER) (2018). Conclusiones del XXI Congreso Internacional de Derecho Registral, Cartagena de Indias, Colombia, Mayo de 2018, http://ipra-cinder.info/conclusiones-del-xxi-congreso-de-colombia/ 

Moisset de Espanés, Luis (2003). Publicidad Registral. Tercera Edición. Zavalía Editor, Buenos Aires. 

Plataforma digital única del Estado Peruano (2022), Decreto Supremo N° 005-2006-JUS que aprueba el Reglamento de la Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios – Ley N° 28.294, https://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/94/PLAN_94_DS%20N%C2%BA%20005-2006-JUS_2008.pdf 

Plataforma digital única del Estado Peruano (2022), Resolución Ministerial N° 265-2021-MIDAGRI, Reglamento de la Ley N° 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, https://www.gob.pe/institucion/midagri/normas-legales/2158438-265-2021-midagri 

Registro Nacional de Costa Rica (2022a). Catastro Nacional, Historia, http://www.registronacional.go.cr/catastro/catastro_nacional_historia.htm 

Registro Nacional de Costa Rica (2022b). Historia institucional. Nacimiento de la Legislación Registral, http://registronacional.go.cr/Institucion/index.htm 

Registro Nacional de Costa Rica (2022c). Registro Inmobiliariohttps://www.rnpdigital.com/registro_inmobiliario/ 

República Argentina (2015). Código Civil y Comercial de la Nación. Editorial Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. 

República Argentina (2022). Ley Nacional N° 17801, régimen de los Registros de la Propiedad Inmueble (texto actualizado de la norma), http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/50000-54999/53050/texact.htm 

República Argentina (2022). Ley Nacional N° 26209, Ley Nacional de Catastro, http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124298/norma.htm 

Sistema Costarricense de Información Jurídica (2022). Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario N° 35509-Jhttp://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=66441 

sábado, 30 de abril de 2022

Administración del Territorio adecuada al propósito – Proporcionando derechos seguros a escala

Se trata de un libro dividido en dos volúmenes sobre el tema, el cual ha sido motivo de otras dos entradas, la primera en marzo de 2015 y la segunda de noviembre de 2016. No obstante, antes del resumen de la obra hacemos lugar a unos comentarios previos con la idea de ubicar en tema a los interesados, dando a conocer las características más significativas de este enfoque aplicado al catastro y el registro, el cual viene cobrando un gran impulso a nivel internacional desde la aparición de la publicación realizada conjuntamente entre la Federación Internacional de Agrimensores (FIG) y el Banco Mundial en 2014

Comentarios, observaciones y reflexiones iniciales 

La Administración del Territorio adecuada al propósito (Fit-For-Purpose Land Administration, FFPLA) es un concepto que refiere ante todo a la noción de un punto de vista aplicado para abordar un problema que, para nuestro caso, son aquellos países con baja o inexistente cobertura catastral y/o jurisdicciones en proceso de reforma a nivel institucional y organizacional. 

El término adecuado al propósito a secas proviene de ideas desarrolladas en la década de 1930 en el ámbito de la dirección de empresas, orientadas a satisfacer las demandas de los clientes. Si trasponemos esto al ámbito público, el propósito es el objetivo determinante de las acciones tendientes a satisfacer las necesidades de las personas, comunidades, minorías étnicas y grupos vulnerables para ayudarlos a mejorar su nivel de vida a través del reconocimiento de sus derechos en el territorio. 

La satisfacción de dichas necesidades precisa la participación activa de la población, más cuando se encuentran implicados los derechos sobre el suelo que habitan, y por este motivo el enfoque FFP es naturalmente participativo. Sin embargo, debe notarse que estamos hablando de una práctica de uso corriente y generalizado en todos los levantamientos catastrales masivos, que incluye dentro de sus procesos la etapa de exposición pública de resultados. Unido a lo anterior, la transparencia es un requisito absolutamente necesario, dado que es la base de sustentación de la actividad catastral y registral y lo que, en definitiva, genera la legitimidad y la confianza de los ciudadanos en los registros públicos. 

Por todo ello podemos decir que enfoque FFP no es algo que pueda considerarse innovador en su filosofía, fines u objetivos, sino que solamente puede serlo en el uso de nuevas tecnologías y herramientas, es decir en sus medios. De lo que trata fundamentalmente el concepto, es de una flexibilización en los requisitos y las exigencias técnicas impuestas tradicionalmente a los levantamientos catastrales en todas sus fases y procesos registrales conexos, con la idea de simplificar, diversificar los métodos de captura de datos, reducir costos y acelerar estas tareas, siguiendo la máxima de priorizar la cobertura del territorio frente a la exactitud de los levantamientos. 

Para explicar el concepto a través de una ecuación, podríamos escribir lo siguiente:

La “ecuación” Administración del Territorio adecuada al propósito

Las razones para este cambio se encuentran bien fundamentadas por las recurrentes crisis de derechos humanos, originada en el hecho de que aproximadamente el 70 por ciento de la población mundial no dispone de documentos oficiales que respalden sus derechos en el territorio. Esta situación provoca a su vez un impacto en otras preocupaciones de los gobiernos y las sociedades contemporáneas respecto al cambio climático, la gestión de riesgos y desastres naturales, el acceso de las mujeres a la tierra, la superación de conflictos y disputas y, en general, el cumplimiento de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).  

En conexión con lo expresado precedentemente, los problemas asociados con la inseguridad en los derechos de propiedad provocan vulnerabilidad y exclusión social de la población afectada, y asimismo representa una pérdida de oportunidades económicas con fuerte impacto en los sistemas de producción. Ante esta situación, aquellos los países con el PIB per cápita más bajo disponen de la posibilidad de desarrollar metodologías enmarcadas dentro de la orientación FFPLA.

Además dependiendo de las condiciones sociales, económicas y culturales de cada país, el enfoque FFP puede ser utilizado también de manera selectiva y flexible, en el sentido que puede ser aprovechado para algunos procesos catastrales o aplicado en ciertas zonas del territorio. Para dar algunos ejemplos, podemos mencionar la simplificación en el tratamiento de los datos de mercado inmobiliario y el relevamiento de las características constructivas de las mejoras, con la finalidad de obtener un valor catastral próximo al valor de mercado. Asimismo es posible utilizar combinadamente el enfoque FFP con los métodos convencionales, el primero para las zonas rurales, en tanto que el segundo para las zonas urbanas o de mayor valor económico.

Otra cuestión relevante es el contexto al que aplicar el enfoque FFP, ya que cada país tiene un entorno cultural y político diferente que importa un impacto en las estrategias a aplicar, lo cual condiciona las implementaciones, los métodos y los procesos que deben pasar por una exhaustiva revisión de su viabilidad a nivel institucional, organizacional, de partes interesadas y social. Es decir que con esto se vuelve a validar una máxima del ámbito catastral y registral que dice no es aplicable una “medida de talle único”, por lo que cada país debe buscar las soluciones prácticas que sean afines a sus instituciones y capacidades actuales.

El talle único no se adapta o sirve a todos. Fuente: https://www.cielhr.com/going-away-from-templatised-world/

En línea con lo señalado anteriormente, hay que observar que las directrices del enfoque FFP configuran un conjunto de opciones que pueden funcionar solo si se presentan un conjunto determinado de condiciones, por ejemplo, las de poblaciones urbanas y rurales estables dónde no hay disputas presentes ni latentes respecto a la posesión y/o derechos de propiedad. Pero distintos son aquellos casos dónde se encuentran activos conflictos territoriales, o en los que se ha avanzado en la titulación sin base catastral o con una muy defectuosa, que generan situaciones de superposiciones de títulos reales y/o ficticias, dobles inscripciones, fraude y corrupción, que terminan por obstaculizar cualquier intento de ordenamiento del territorio. A menos que se produzcan cambios situacionales importantes, será poco lo que se pueda hacer para progresar con la cobertura catastral y registral en estos contextos. Por ello, para evitar avanzar por un campo minado es preciso observar cuidadosamente el entorno para calibrar y planificar las intervenciones, desarrollando estrategias que aborden la conflictividad y que tengan un fuerte apoyo de la población beneficiaria, aunque la resolución definitiva de los problemas pueda demorar unos cuantos años.

Por último, el abordaje de los aspectos temporales de sistemas y, fundamentalmente, de datos, debe ser realizado desde el primer minuto que se propone realizar un proyecto de administración del territorio. Aquí cabe preguntarse seriamente por el sentido que tiene invertir en registros complejos, si no es posible garantizar un mantenimiento adecuado de sus resultados, y más aún cuando se está en presencia de un alto nivel de informalidad en la sociedad. Ante la dinámica de cambios que se suceden día a día a nivel catastral y registral, es preciso identificar y comprender cada una de las tareas de mantenimiento y diseñar los procesos y establecer los acuerdos interinstitucionales necesarios para llevarlos a cabo, además de ser conscientes que solo con esto no basta, sino que complementariamente deben desarrollarse políticas de incentivos y atenderse cuestiones relacionadas con el cambio cultural que conlleva la incorporación de las personas y comunidades a la formalidad.

El libro en dos partes

En el Volumen 1 se publican un conjunto de 14 artículos que analizan diversas innovaciones conceptuales relacionadas con los aspectos geoespaciales, jurídicos e institucionales del enfoque FFP y sus aplicaciones en el otros sectores como la planificación y gestión del uso del suelo. El Volumen 2 contiene 12 trabajos centrados en estudios de casos de países asiáticos, africanos y dos países sudamericanos, que aportan evidencias y lecciones aprendidas de esta orientación para la administración del territorio.

 


 

En palabra de los editores, la principal motivación de esta edición especial fue compartir experiencias e investigaciones sobre el enfoque FFP para contribuir a acelerar su aplicación a escala y resolver lo más rápido posible la crisis de inseguridad de tenencia de la tierra a nivel mundial. Los artículos ilustran, en efecto, los importantes avances logrados en la última década y proporcionan experiencias y lecciones que son muy alentadoras para alcanzar los ODS.

Estas nuevas oportunidades para ir hacia lo masivo, incluyen una comprensión más clara de cómo descentralizar las funciones y responsabilidades y gestionar el cambio organizacional. También incluyen una mejor comprensión de cómo obtener apoyo político, ganar consenso y formular estrategias nacionales, así como nuevas perspectivas para la implementación de un mantenimiento sostenible de la información catastral y registral. Los artículos ofrecen ejemplos de cómo obtener fuentes alternativas de financiación a través de asociaciones público-privadas, y de un uso pionero de las empresas sociales privadas para apoyar la regularización y mejora de los asentamientos informales. Se presentan una serie de innovaciones técnicas, incluida la mayor eficiencia derivada del uso del aprendizaje automático para extraer información de las imágenes obtenidas por drones. 

Por último, y muy importante, los artículos aportan un rico conjunto de experiencias de implementaciones y proyectos piloto diseñados bajo el enfoque FFP a escala nacional y en tres continentes. Asimismo se incluyen experiencias que van más allá de las motivaciones que dieron lugar al desarrollo inicial del enfoque FFP para mejorar la seguridad de la tenencia a escala global. Los organismos de las Naciones Unidas están adoptando el enfoque FFP como herramienta para mitigar los problemas subyacentes en contextos de conflictos violentos, y se están adoptando en funciones más amplias como la gestión del suelo urbano, como apoyo a la resiliencia de las áreas urbanizadas, para la valuación de inmuebles y la mitigación del impacto del cambio climático y las pandemias. Los artículos confirman que el enfoque FFP es cada vez más aceptado en la comunidad de profesionales del territorio, siendo un elemento de cambio en la consecución de los elementos clave de la agenda mundial, los ODS, y las políticas y directrices adoptadas a nivel mundial en torno a la gobernanza responsable del territorio.

A continuación, los enlaces de descarga para acceder a las versiones digitales gratuitas:  

miércoles, 30 de marzo de 2022

La georreferenciación en los catastros

 Introducción 

Por medio del presente artículo, se ofrece un repaso a los avances ocurridos en los catastros de la región a nivel de la integración de la documentación gráfica catastral a los marcos de referencia geodésicos. Dentro de este tema se presentan las siguientes variantes según se encuentre relacionado con: i) aspectos cartográficos, o con ii) aspectos referentes a la definición de los objetos a los que aplican derechos de propiedad o derechos de expresión territorial en general. Lógicamente que ambos enfoques pueden aparecer conjugados, atendiendo fundamentalmente a las diferencias entre formación y mejoramiento de la parte gráfica o geoespacial de la base de datos con respecto al mantenimiento de la información catastral.

Para ampliar o detallar estos aspectos digamos que se puede tratar del desarrollo del marco espacial para formar un mapa catastral continuo, o bien para mejorar la exactitud posicional de uno existente, mientras que el segundo enfoque apunta a la inclusión de la georreferenciación en la documentación catastral (planos de mensura, planos perimétricos, planos de agrimensura, levantamientos planimétricos prediales, mensuras catastrales, etc.).

En los dos primeros casos, se trata de un trabajo de ubicación masivo y aproximado en el continuo del territorio de las parcelas y otros objetos territoriales legales que, partiendo de la digitalización de planos antecedente y con el apoyo geométrico de puntos de control medidos en el terreno o mosaicos de ortofotos o imágenes satelitales de alta resolución, posibilita ir armando como un “rompecabezas” la base geoespacial del catastro y mejorando en forma continua la calidad del aspecto posicional de la misma.

El último caso, apunta a la georreferenciación de inmuebles en forma individual, ajustada a estándares y procedimientos establecidos por las normas catastrales de cada jurisdicción o país. Estos procesos están dirigidos principalmente al registro de los cambios en la configuración geométrica de las parcelas por subdivisión, unificación, redistribución, etc.. En la siguiente figura se incluye un gráfico explicativo del rol del marco de referencia en cada una de las variantes y objetivos para cada uno de los casos mencionados.

Variantes de la georreferenciación en catastro

Por otro lado, los conocimientos asociados a estas tareas son indisociables del contexto al cual se debe aplicar, lo cual nos fuerza a ver al catastro como un sistema socio-técnico (Stubjkaer, E., 2006), dónde los elementos sociales como la codificación que regula al derecho de propiedad inmueble, la legislación catastral y las normas reglamentarias deben confluir armónicamente con los elementos técnicos, como la geodesia y la combinación entre la topografía clásica y el posicionamiento satelital GNSS para cumplir con los objetivos y funciones derivadas de los mandatos institucionales. 

Siendo que la georreferenciación puede verse como una interpolación de las coordenadas definidas por un marco de referencia, su existencia resulta indispensable y es inherente a todas las actividades asociadas con la determinación de la posición, captura, integración, uso e interoperabilidad de datos geoespaciales.


El marco de referencia  

En la geodesia actual se diferencian los conceptos de sistema y marco, siendo el primero un conjunto de convenciones y variables geométricas y físicas, como la posición del origen y orientación de los ejes de coordenadas, la escala, unidad de medida junto a la evolución del sistema en el tiempo. A través de dichos acuerdos es posible definir con sentido universal la posición de los objetos situados sobre la superficie terrestre. 

Por otro lado, el marco de referencia constituye la materialización del sistema de referencia por medio de mediciones, a través de un conjunto de puntos y/o instrumentos que forman una red, cada uno con sus coordenadas geocéntricas tridimensionales y geodésicas dadas convencionalmente.  

Desde el punto de vista de los usuarios, el marco de referencia puede verse como un catálogo de puntos con sus coordenadas precisamente definidas, una infraestructura compuesta por mojones y/o estaciones GNSS permanentes, un conjunto aplicaciones web, herramientas, metadatos y archivos de observación, que permiten acceder o vincularse al mismo a fin de georreferenciar los objetos de interés.  

Relación entre sistema de referencia y marco de referencia

Los marcos de referencia actuales son geocéntricos y se caracterizan por: 

  • tener alcance mundial,
  • estar realizado en base a técnicas geodésicas espaciales,
  • ser tridimensionales, y
  • estar referidos a una época de referencia determinada, dado que la superficie terrestre se encuentra sujeta a variados movimientos de la corteza terrestre.

Dichos movimientos son ocasionados por la deriva continental, variaciones temporales del clima, efectos hidrológicos o discontinuidades por efectos sísmicos (Drewes, H. et. al., 2011), por lo cual las coordenadas son válidas para un momento determinado de tiempo, usualmente coincidente con la fecha media de la campaña en que se realizaron las observaciones GNSS para definir un determinado marco.

El Marco de Referencia Terrestre Internacional (ITRF) es la red global que materializa el Sistema de Referencia Terrestre Internacional (ITRS). En sus diferentes realizaciones, el ITRF incluye las posiciones de las estaciones junto a sus velocidades, parámetro que expresa el cambio de las coordenadas en función del tiempo (ej: mm/año).

El ITRF se encuentra implementado en el continente a través del Sistema de Referencia Geocéntrico para las Américas (SIRGAS), que constituye la base posicional a partir de la cual se han desarrollado las redes e infraestructuras geodésicas en la gran mayoría de países de la región. 

SIRGAS dispone básicamente de las siguientes realizaciones (SIRGAS, 2022): 

  • SIRGAS95, cuyas posiciones se refieren al ITRF94, época 1995.4;
  • SIRGAS2000, cuyas posiciones están relacionados al ITRF2000, época 2000.4; y
  • Red SIRGAS de operación continua, que es una red de estaciones GNSS permanentes que ofrece coordenadas semanales instantáneas y soluciones multianuales del marco de referencia, vinculadas al ITRF en uso al momento en que son procesados los datos de observación GNSS. 

Red SIRGAS-CON, actualizada a marzo de 2022. Fuente: https://www.sirgas.org/es/sirgas-realizations/sirgas-con-network/

En la figura precedente, los puntos verdes son los correspondientes a las estaciones que conforman la red regional americana, y los puntos rojos a las estaciones de la red global del IGS (International GNSS Service), que es una organización científica voluntaria compuesta por más de 200 organismos de investigación que producen datos para respaldar la realización del marco ITRF (IGS, 2022). 

Las diferentes realizaciones del mismo se encuentran relacionadas por medio de parámetros de transformación, a lo que hay que sumar la reducción de las coordenadas a la misma época de referencia. Dicha reducción puede aplicarse de dos maneras: i) para el caso de estaciones SIRGAS de operación continua con más de dos años de observación se utilizan las velocidades calculadas en la solución multianual más reciente, y ii) para aquellas estaciones, cuyas velocidades no están incluidas en dichas soluciones, se utiliza el Modelo de Velocidades SIRGAS. Las diferentes realizaciones de SIRGAS, reducidas a la misma época de referencia, son compatibles en el nivel de centímetros (SIRGAS, 2022).


Catastros y marcos de referencia

Tomando en consideración el cambio de las coordenadas en función del tiempo, se presentan una serie de cuestiones que deben enfrentar los organismos catastrales, relacionados con la gestión de los marcos de referencia de los cuales dependen las coordenadas, sea sobre el aspecto posicional de la base de datos catastral en su conjunto, como de la documentación de los límites de los inmuebles que definen el contenido material de los derechos de propiedad, que podemos considerarlo extensivo a otros derechos que se ejercen en el territorio.

En ese sentido, si tenemos en cuenta que la función de las coordenadas puede servir al doble propósito de determinar la posición de los vértices o esquineros de los inmuebles y, según sea el caso, de replantearlos o restituirlos, se genera una tensión entre los aspectos técnicos y legales. Esto se da porque los derechos –en principio- son perpetuos o pueden ejercerse durante mucho tiempo, en tanto que la vida de las coordenadas puede durar solo unas décadas o ser aún más corta ante impredecibles terremotos u otros procesos geológicos. 

El impacto de las deformaciones de la superficie terrestre es muy dispar según la zona en la que se encuentren materializados los marcos de referencia. Por ejemplo, en el este de Argentina, Brasil y Uruguay, dónde la placa es más estable, el marco y sus coordenadas pueden mantenerse por mucho tiempo; pero es muy diferente en la región andina y en el caribe, que son zonas más inestables por estar situadas en regiones inter-placa y por consiguiente más susceptibles de producir eventos sísmicos.   

Placas tectónicas. Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/Placa_tect%C3%B3nica

Para la primera situación, las deformaciones son continuas y se acumulan en el tiempo, por lo que sus efectos resultan despreciables en cuanto a la incertidumbre relativa de los levantamientos parcelarios y su alcance a pequeñas áreas del territorio. No obstante, esas deformaciones pueden traer consecuencias a largo plazo, cuando se producen actualizaciones del marco de referencia y en la consecuente gestión del cambio de sus coordenadas.

Para la segunda situación, varios terremotos ocurridos en Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Costa Rica, etc., producen desplazamientos co-sísmicos que son aquellos que se generan durante el sismo y relajaciones post-sísmicas que suceden luego de ocurridos los terremotos. Estos cambios se determinan a través del análisis de las series temporales que ofrecen las redes de estaciones GNSS permanentes, que vienen registrando las velocidades en el período previo al evento o inter-sísmico. A partir del análisis de esas tres etapas, es posible modelar la deformación de la corteza y el cambio de las coordenadas antes y después de ocurridos estos eventos, de modo de actualizar en todo o en parte el marco de referencia. Un ejemplo explicativo de estos procesos, puede ser consultado en el siguiente enlace

Lo señalado precedentemente, pone de manifiesto la necesidad de desarrollar intercambios entre los organismos encargados de administrar la infraestructura geodésica (generalmente institutos geográficos) y los catastros, como una manera de abordar los cambios en los marcos de referencia y los parámetros matemáticos que permitan relacionarlos, todo lo cual tiene consecuencias en el correcto empleo del dato posicional como elemento útil para definir los límites en el terreno y, asimismo para ajustar posicionalmente las capas de datos en la base de datos catastral.

Todo esto no hace más que poner de manifiesto que los beneficios que pueden derivarse de la georreferenciación en el catastro, requieren de la compresión fundamental de la naturaleza de las coordenadas. Dada la existencia a largo plazo de los límites de los inmuebles, puede verse con claridad la necesidad e importancia que adquiere el mantenimiento físico y matemático del marco de referencia en el tiempo. 

 

Breve revisión del tema a nivel regional

A modo de organizar el tema se ha elaborado la siguiente tabla en la cual se indica país por país, el organismo con competencia para ejecutar la infraestructura geodésica, el marco de referencia en uso, la proyección cartográfica, el acceso a los datos geodésicos y la norma catastral asociada a la georreferenciación que, en varios países, no es específica sino que está incluida en disposiciones, resoluciones o reglamentaciones de  mayor amplitud.

Cabe aclarar en primer lugar que no ha sido posible incluir a todos los países de la región, porque la información de alguno de ellos no se encuentra disponible o no es accesible y, en segundo lugar, porque en aquellas jurisdicciones dónde la función catastral es atribución de los estados sub-nacionales o municipales y/o se encuentra desdoblada según se trate de áreas urbanas o rurales, no ha sido posible ser exhaustivo por lo que sólo se han incluido aquellas normas consideradas más representativas. 


La información sobre el marco de referencia se ha extraído de la página web de SIRGAS, sección redes nacionales, y las normas catastrales han sido obtenidas de los respectivos sitios web de los organismos catastrales.

La gran mayoría de los marcos de referencia se encuentran vinculados a diferentes realizaciones de SIRGAS y están materializados a través de estaciones GNSS permanentes, lo cual facilita, simplifica y confiere consistencia a los resultados de las tareas de georreferenciación, siempre que se sigan unos estándares básicos en materia de instrumental utilizado, método aplicado, tiempo de observación y procesamiento de datos GNSS, todo lo cual depende de los niveles de exactitud requeridos. 

En el ámbito de las proyecciones cartográficas, predomina el uso de la Mercator Transversa Universal (UTM) y, en todos los casos son utilizadas proyecciones conformes, que son aquellas que mantienen los mismos ángulos en el elipsoide que en la representación plana, conservando así las formas para superficies de pequeño tamaño. Sin embargo, no sucede lo mismo con las medidas lineales (y con ello las medidas de superficie) que presentan deformaciones que usualmente exceden las tolerancias utilizadas en los catastros. Es posible ampliar sobre esta cuestión en la siguiente entrada

Lo cierto es que muy poco se ha debatido acerca de la pertinencia de utilizar la proyección UTM en catastro, cuando la misma fue originalmente diseñada para la producción de cartografía en papel a escalas iguales o menores que 1:25.000, de manera que el impacto de las deformaciones sean despreciables pero en el plano de la percepción visual.

No obstante algunos países como Costa Rica y Guatemala, han buscado superar este inconveniente creando una proyección cartográfica “a medida”, que utiliza las mismas fórmulas matemáticas que la Mercator Transversa, pero modificando la posición del meridiano central que ha sido llevado al centro geográfico del área a representar, junto al valor del factor de escala, a fin de compensar las deformaciones y reducir significativamente la anamorfosis lineal (y superficial) en el plano de proyección.

Existen otros casos particulares como los de Brasil y Colombia. En el primer caso y para el Catastro Nacional de Inmuebles Rurales, no se utiliza una proyección cartográfica sino un sistema de coordenadas geodésico local, que es una traslación y rotación del sistema de coordenadas cartesianas tridimensionales X,Y,Z al área de levantamiento, cuya principal ventaja es que mantiene una relación natural con la realidad física.

En tanto que para el caso colombiano, se ha adaptado una proyección de tipo Mercator Transversa de origen único, siguiendo los mismos criterios que Costa Rica y Guatemala, pero con la diferencia que esos países tienen aproximadamente 3° de extensión en sentido Este-Oeste, mientras que Colombia tiene alrededor de 15° (considerando la parte insular), lo cual genera un impacto significativo en la deformación lineal. Sin embargo la idea detrás de este desarrollo fue unificar la proyección que anteriormente tenía 6 orígenes diferentes, de manera de posibilitar la representación del territorio en forma continua y sin superposiciones (IGAC, 2020).

Respecto al acceso a los datos geodésicos se observa una tendencia a su apertura, lo cual parece bastante lógico, dado que se trata de un conjunto de datos básico o fundamental entre los datos geoespaciales y que, al mismo tiempo, constituyen un prerrequisito para la georreferenciación precisa, integración e interoperabilidad de las demás capas de datos geoespaciales. 

La referida apertura no solo está relacionada con la información documental contenida en monografías o planillas de descripción de los puntos geodésicos, sino además con el acceso a los archivos de observación de las estaciones GNSS permanentes y servicios de corrección en tiempo real cuando están disponibles.

En cuanto a las normas catastrales, pueden tener un alcance masivo para formación o actualización o alcance puntual para mantenimiento pero, en cualquier caso, tienen por finalidad regular las condiciones, métodos, criterios y otras especificaciones que permitan la generación de información estandarizada para su incorporación a la base de datos catastral.

Por ello la georreferenciación presenta enfoques de los más variados, que van desde normas dónde el tema es solo una parte de las mismas hasta otras que son específicas, y desde normas que contienen procedimientos relativamente detallados para vincular las parcelas y otros objetos territoriales legales a las redes geodésicas, hasta otras que solamente indican que los vértices de las parcelas deben ser georreferenciados respecto a un determinado marco de referencia, sin ninguna otra información adicional o complementaria.

La indicación de un procedimiento puede ser ventajoso, ya que su aplicación contribuye a garantizar el cumplimiento de las especificaciones técnicas en cuanto a la exactitud posicional. Por otro lado, no deja de llamar la atención, que en algunos instrumentos legales no se indique referencia alguna a las tolerancias o exactitudes que debe observar el proceso de georreferenciación. Al respecto, debe tenerse en cuenta cuál es el ancho nominal de la incertidumbre que sea aceptable por los propietarios, de modo que éstos puedan disponer como garantía un umbral de error en el que puedan tener plena confianza en el ejercicio y reconocimiento de sus derechos.

Representación de la tolerancia e incertidumbre

Otros aspectos singulares de las normas tienen que ver con su alcance, es decir a que universo de inmuebles aplica (parcelas urbanas, parcelas rurales, loteos, etc.), y con la información complementaria que deben aportar los profesionales a la administración, que se encuentra relacionada con la presentación de archivos de observación GNSS, archivos en formatos CAD o SIG, planilla de coordenadas a incorporar en el plano, etc. 

 

Comentarios finales

Tomando en consideración la inclusión de la georreferenciación en la documentación catastral y en el hecho que en algunas leyes se trata de un elemento esencial o definitorio de los inmuebles (ver por ejemplo: Ley Nacional 26.209 de Argentina, art. 5° y Ley 10.267 de Brasil, art. 3° num. 3), se requiere considerar lo siguiente:

  • el mantenimiento del marco de referencia en el tiempo para que los datos posicionales no pierdan su importancia, sea a nivel documental (ej.: planos antecedente) y a nivel de trabajo de campo para establecer o replantear límites de parcelas, zonas de seguridad de servidumbres y otros derechos de alcance territorial;
  • asociado con lo anterior, disponer de parámetros de transformación que permitan relacionar las coordenadas entre el marco anterior y el actual, y que éstos sean determinados con una exactitud suficiente de modo que tengan un impacto despreciable en el nivel de confianza con el que deben determinarse las coordenadas y, por consiguiente, la posición de los límites para aplicaciones catastrales;
  • los instrumentos normativos deben ser claros en los procedimientos, en los métodos y en las tolerancias en la determinación de la posición de los vértices de los polígonos que constituyen objetos de registración catastral;
  • las formas de representación a través de sistemas de proyección convencionales, requiere contemplar la anamorfosis lineal y superficial derivadas de su uso, para documentar los objetos que constituyen la base material de los títulos de propiedad;
  • en conexión con el punto precedente, el modelo matemático debe ser concordante o aproximarse todo lo posible a la realidad física de los inmuebles, para que sea comprensible y aceptado por las personas comunes, sean poseedores o titulares de derechos; y
  • las tolerancias o intervalos de confianza en la determinación de las coordenadas, debe ser realista o adecuada a las necesidades sociales de cada país, de modo tal que brinde la suficiente seguridad en la definición de los objetos de derecho.


Bibliografía y fuentes consultadas: 

Café Geodésico (2011). Glosario de términos geodésicos, http://cafegeodesico.blogspot.com/2011/03/glosario-de-terminos-geodesicos.html 

Comisión Guatemalteca de Normas (2008). Norma Nacional para Sistemas de Proyección para Información Geoespacial para Guatemala GTM – COGUANOR NTG 211001. 

Drewes, Hermann; Sánchez, Laura; Brunini, Claudio & Mackern Virginia (2011). ¿Cómo mitigar el impacto de eventos sísmicos en los marcos de referencia?. Reunión SIRGAS, Heredia, Costa Rica, Agosto de 2011, https://www.sirgas.org/fileadmin/docs/Boletines/Bol16/Drewes_et_al_Mitigar_eventos_sismicos.pdf 

Garrido Villén, Natalia – Blog personal (2014). Redes GNSS de estaciones permanentes. CORS, https://nagarvil.webs.upv.es/redes-gnss-de-estaciones/ 

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) (2020). ABC Nueva Proyección Cartográfica para Colombia - Origen Nacional,  https://origen.igac.gov.co/docs/ABC_Nueva_Proyeccion_Cartografica_Colombia.pdf 

International GNSS Service (IGS) (2022), https://igs.org/ 

International Terrestrial Reference Frame (ITRF) (2022), https://itrf.ign.fr/ 

International Earth Rotation and Reference System Service (IERS) (2010). IERS Technical Note N° 36. Terrestrial reference systems and frames, https://www.iers.org/SharedDocs/Publikationen/EN/IERS/Publications/tn/TechnNote36/tn36_031.pdf?__blob=publicationFile&v=1 

Sistema de Referencia Geodésico para las Américas (SIRGAS) (2022),  https://sirgas.ipgh.org/ 

Stubjkaer, Erik (2006). The cadastre as a socio-technical systemhttp://homes.plan.aau.dk/est/Konferencer/KIITO2006/Stubkjaer_CadastreAsSocioTechnicalSystem2006print.pdf

Unidad Ejecutora, Programa de Regularización de Catastro y Registro & Instituto Geográfico Nacional (2008). El Sistema de Referencia CR05 y la Proyección Transversal de Mercator para Costa Rica CRTM05. 

Sitios web de los organismos encargados de ejecutar y mantener la infraestructura geodésica, y organismos catastrales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Trinidad & Tobago y Uruguay.