Se
trata de un libro dividido en dos volúmenes sobre el tema, el cual ha sido
motivo de otras dos entradas, la primera en marzo de 2015 y la segunda de noviembre de 2016. No obstante, antes del resumen de la obra hacemos lugar a unos
comentarios previos con la idea de ubicar en tema a los interesados, dando a
conocer las características más significativas de este enfoque aplicado al
catastro y el registro, el cual viene cobrando un gran impulso a nivel
internacional desde la aparición de la publicación realizada conjuntamente entre la Federación Internacional de Agrimensores (FIG) y el Banco Mundial en 2014.
Comentarios, observaciones y reflexiones iniciales
La Administración del Territorio adecuada al propósito (Fit-For-Purpose Land Administration, FFPLA) es un concepto que refiere ante todo a la noción de un punto de vista aplicado para abordar un problema que, para nuestro caso, son aquellos países con baja o inexistente cobertura catastral y/o jurisdicciones en proceso de reforma a nivel institucional y organizacional.
El término adecuado al propósito a secas proviene de ideas desarrolladas en la década de 1930 en el ámbito de la dirección de empresas, orientadas a satisfacer las demandas de los clientes. Si trasponemos esto al ámbito público, el propósito es el objetivo determinante de las acciones tendientes a satisfacer las necesidades de las personas, comunidades, minorías étnicas y grupos vulnerables para ayudarlos a mejorar su nivel de vida a través del reconocimiento de sus derechos en el territorio.
La satisfacción de dichas necesidades precisa la participación activa de la población, más cuando se encuentran implicados los derechos sobre el suelo que habitan, y por este motivo el enfoque FFP es naturalmente participativo. Sin embargo, debe notarse que estamos hablando de una práctica de uso corriente y generalizada en todos los levantamientos catastrales masivos, que incluyen dentro de sus procesos, diversas formas de participación de los interesados en los trabajos de campo y en la etapa de exposición pública de resultados. Unido a lo anterior, la transparencia es un requisito absolutamente necesario, dado que es la base de sustentación de la actividad catastral y registral y lo que, en definitiva, genera la legitimidad y la confianza de los ciudadanos en los registros públicos.
Por todo ello podemos decir que enfoque FFP no es algo que pueda considerarse innovador en su filosofía, fines u objetivos, sino que solamente puede serlo en el uso de nuevas tecnologías, herramientas y procesos, es decir en sus medios. De lo que trata fundamentalmente el concepto, es de una flexibilización en los requisitos y las exigencias técnicas impuestas tradicionalmente a los levantamientos catastrales en todas sus fases y procedimientos registrales conexos, con la idea de simplificar, diversificar los métodos de captura de datos, reducir costos y acelerar estas tareas, siguiendo la máxima de priorizar la cobertura del territorio frente a la exactitud de los levantamientos.
Para explicar el concepto a través de una ecuación, podríamos escribir lo siguiente:
La
“ecuación” Administración del Territorio adecuada al propósito
Las razones para este cambio se encuentran bien fundamentadas por las recurrentes crisis de derechos humanos, originada en el hecho de que aproximadamente el 70 por ciento de la población mundial no dispone de documentos oficiales que respalden sus derechos en el territorio. Esta situación provoca a su vez un impacto en otras preocupaciones de los gobiernos y las sociedades contemporáneas respecto al cambio climático, la gestión de riesgos y desastres naturales, el acceso de las mujeres a la tierra, la superación de conflictos y disputas y, en general, el cumplimiento de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
En conexión con lo expresado precedentemente, los problemas asociados con la inseguridad en los derechos de propiedad provocan vulnerabilidad y exclusión social de la población afectada, y asimismo representa una pérdida de oportunidades económicas con fuerte impacto en los sistemas de producción. Ante esta situación, aquellos los países con el PIB per cápita más bajo disponen de la posibilidad de desarrollar metodologías enmarcadas dentro de la orientación FFPLA.
Además dependiendo de las condiciones sociales, económicas y culturales de cada país, el enfoque FFP puede ser utilizado también de manera selectiva y flexible, en el sentido que puede ser aprovechado para algunos procesos catastrales o aplicado en ciertas zonas del territorio. Para dar algunos ejemplos, podemos mencionar la simplificación en el tratamiento de los datos de mercado inmobiliario y el relevamiento de las características constructivas de las mejoras, con la finalidad de obtener un valor catastral próximo al valor de mercado. Asimismo es posible utilizar combinadamente el enfoque FFP con los métodos convencionales, el primero para las zonas rurales, en tanto que el segundo para las zonas urbanas o de mayor valor económico.
Otra cuestión relevante es el contexto al que aplicar el enfoque FFP, ya que cada país tiene un entorno cultural y político diferente que importa un impacto en las estrategias a aplicar, lo cual condiciona las implementaciones, los métodos y los procesos que deben pasar por una exhaustiva revisión de su viabilidad a nivel institucional, organizacional, de partes interesadas y social. Es decir que con esto se vuelve a validar una máxima del ámbito catastral y registral que dice no es aplicable una “medida de talle único”, por lo que cada país debe buscar las soluciones prácticas que sean afines a sus instituciones y capacidades actuales.
En línea con lo señalado anteriormente, hay que observar que las directrices del enfoque FFP configuran un conjunto de opciones que pueden funcionar solo si se presentan un conjunto determinado de condiciones, por ejemplo, las de poblaciones urbanas y rurales estables dónde no hay disputas presentes ni latentes respecto a la posesión y/o derechos de propiedad. Pero distintos son aquellos casos dónde se encuentran activos conflictos territoriales, o en los que se ha avanzado en la titulación sin base catastral o con una muy defectuosa, que generan situaciones de superposiciones de títulos reales y/o ficticias, dobles inscripciones, fraude y corrupción, que terminan por obstaculizar cualquier intento de ordenamiento del territorio. A menos que se produzcan cambios situacionales importantes, será poco lo que se pueda hacer para progresar con la cobertura catastral y registral en estos contextos. Por ello, para evitar avanzar por un campo minado es preciso observar cuidadosamente el entorno para calibrar y planificar las intervenciones, desarrollando estrategias que aborden la conflictividad y que tengan un fuerte apoyo de la población beneficiaria, aunque la resolución definitiva de los problemas pueda demorar unos cuantos años.
Por último, el abordaje de los aspectos temporales de sistemas y, fundamentalmente, de datos, debe ser realizado desde el primer minuto que se propone realizar un proyecto de administración del territorio. Aquí cabe preguntarse seriamente por el sentido que tiene invertir en registros complejos, si no es posible garantizar un mantenimiento adecuado de sus resultados, y más aún cuando se está en presencia de un alto nivel de informalidad en la sociedad. Ante la dinámica de cambios que se suceden día a día a nivel catastral y registral, es preciso identificar y comprender cada una de las tareas de mantenimiento y diseñar los procesos y establecer los acuerdos interinstitucionales necesarios para llevarlos a cabo, además de ser conscientes que solo con esto no basta, sino que complementariamente deben desarrollarse políticas de incentivos y atenderse cuestiones relacionadas con el cambio cultural que conlleva la incorporación de las personas y comunidades a la formalidad.
El libro en dos partes
En el Volumen 1 se publican un conjunto de 14 artículos que analizan diversas innovaciones conceptuales relacionadas con los aspectos geoespaciales, jurídicos e institucionales del enfoque FFP y sus aplicaciones en el otros sectores como la planificación y gestión del uso del suelo. El Volumen 2 contiene 12 trabajos centrados en estudios de casos de países asiáticos, africanos y dos países sudamericanos, que aportan evidencias y lecciones aprendidas de esta orientación para la administración del territorio.
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En
palabra de los editores, la principal motivación de esta edición especial fue
compartir experiencias e investigaciones sobre el enfoque FFP para contribuir a acelerar su aplicación a escala y resolver lo
más rápido posible la crisis de inseguridad de tenencia de la tierra a nivel
mundial. Los artículos ilustran, en efecto, los importantes avances logrados en
la última década y proporcionan experiencias y lecciones que son muy
alentadoras para alcanzar los ODS.
Estas nuevas oportunidades para ir hacia lo masivo, incluyen una comprensión más clara de cómo descentralizar las funciones y responsabilidades y gestionar el cambio organizacional. También incluyen una mejor comprensión de cómo obtener apoyo político, ganar consenso y formular estrategias nacionales, así como nuevas perspectivas para la implementación de un mantenimiento sostenible de la información catastral y registral. Los artículos ofrecen ejemplos de cómo obtener fuentes alternativas de financiación a través de asociaciones público-privadas, y de un uso pionero de las empresas sociales privadas para apoyar la regularización y mejora de los asentamientos informales. Se presentan una serie de innovaciones técnicas, incluida la mayor eficiencia derivada del uso del aprendizaje automático para extraer información de las imágenes obtenidas por drones.
Por último, y muy importante, los artículos aportan un rico conjunto de experiencias de implementaciones y proyectos piloto diseñados bajo el enfoque FFP a escala nacional y en tres continentes. Asimismo se incluyen experiencias que van más allá de las motivaciones que dieron lugar al desarrollo inicial del enfoque FFP para mejorar la seguridad de la tenencia a escala global. Los organismos de las Naciones Unidas están adoptando el enfoque FFP como herramienta para mitigar los problemas subyacentes en contextos de conflictos violentos, y se están adoptando en funciones más amplias como la gestión del suelo urbano, como apoyo a la resiliencia de las áreas urbanizadas, para la valuación de inmuebles y la mitigación del impacto del cambio climático y las pandemias. Los artículos confirman que el enfoque FFP es cada vez más aceptado en la comunidad de profesionales del territorio, siendo un elemento de cambio en la consecución de los elementos clave de la agenda mundial, los ODS, y las políticas y directrices adoptadas a nivel mundial en torno a la gobernanza responsable del territorio.
A continuación, los enlaces de descarga para acceder a las versiones digitales gratuitas:
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