miércoles, 27 de junio de 2018

Características de un buen Catastro

En razón de las diferencias políticas, institucionales, sociales y culturales de cada sociedad, y de la ausencia de modelos estandarizados aceptados internacionalmente destinados a evaluar un Catastro, resulta algo dificultoso encontrar respuestas únicas respecto a las características que debería reunir un buen Catastro. En principio, es oportuno y necesario considerar los contextos dentro de los cuales operan estas instituciones, que son una infraestructura de apoyo vital para diversas actividades jurídicas, económicas y sociales relacionadas con el territorio.

Pero ¿qué es una infraestructura?. Si recurrimos al diccionario de la RAE, este término es definido como un “conjunto de elementos, dotaciones o servicios necesarios para el buen funcionamiento de un país, de una ciudad o de una organización cualquiera”, y además es considerada una “estructura que sirve de base de sustentación a otra”. 

Y cuando pensamos en infraestructuras, el ciudadano común las representa en su imaginario como hechos tangibles, por ejemplo, una ruta, un acueducto o un electroducto. No obstante, debemos advertir que la realización de dichas obras requiere disponer de una serie de informaciones previas, entre ellas conocer dónde y en que extensión se afecta el dominio de los particulares, pudiendo requerir expropiaciones o constitución de servidumbres según corresponda, lo cual solo es posible determinarlas si contamos con un mapa catastral digital continuo que muestre cual es el alcance espacial de los derechos que aplican sobre el territorio.

Electroducto y traza volcada sobre el parcelario


Así sucede con otras actividades que desenvuelven los gobiernos como el ordenamiento del territorio, en el que todas las regulaciones normativas sobre el desarrollo del suelo, sea en las áreas urbanizadas como en las rurales, requiere la intervención sobre los derechos de propiedad inmueble. Si las parcelas no pueden ser localizadas en el territorio, resulta muy dificultosa la fiscalización que deriva de la instrumentación práctica de los planes de ordenamiento o códigos de planeamiento. No puede escaparse de observar de una visión amplia sobre la gobernanza del territorio, que dicha normativa resulta indispensable para determinar la ubicación espacial de las infraestructuras tangibles, y como estas cuestiones terminan estando entrelazadas con los datos administrados por los Catastros desde su misma base de desarrollo.

Podemos ver entonces como los Catastros cumplen el papel de una “estructura que sirve de base de sustentación a otra”, que equivale a decir que es una de las infraestructuras de soporte para el desarrollo de otras infraestructuras, lo cual contribuye a derribar la visión que la política no invierte en su desarrollo porque es una obra que los ciudadanos no pueden ver ni tocar.

Por otro lado, si consideramos lo que sucede dentro del ecosistema de datos producidos por las Administraciones Públicas, según el Comité de Expertos sobre la Gestión Global de Información Geoespacial de Naciones Unidas, existe un consenso generalizado que dentro de las necesidades esenciales de datos geoespaciales de un país se encuentran los datos catastrales (UN GGIM, 2016).

Retomando lo que señalamos al principio, las características de un buen Catastro deben considerarse en términos relativos, y tener en cuenta asimismo su dependencia de un marco político institucional adecuado para un buen funcionamiento. Hechas estas salvedades, estamos en condiciones de abordar a continuación los aspectos que pueden ser considerados más relevantes:

Legislación – Esta dimensión incluye no solamente a la ley de Catastro de la jurisdicción, sino además todas las normas y disposiciones reglamentarias, que permiten trasladar a la práctica el mandato de las organizaciones catastrales. Asimismo debe considerase la coherencia y consistencia del cuerpo normativo de los organismos que tienen asignadas funciones para administrar el territorio, para evitar la superposición y/o dispersión de funciones y tareas catastrales. El conjunto de normas que regulan la actividad catastral debe ser claro, no presentar imprecisiones, no dejar vacíos y reunir todos los conceptos y procedimientos aplicables que faciliten el cumplimiento de sus funciones.

Alcance de los derechos registrables – Esto incluye no solo a las parcelas como representación del objeto del derecho real de dominio, sino además las restricciones al dominio, áreas protegidas, servidumbres y otros derechos de expresión territorial reconocidos en los Códigos Civiles y leyes especiales. En algunos países, y no obstante que no se trata de un derecho sino más apropiadamente de un hecho que tiene consecuencias jurídicas, puede incluir la posesión que es aplicable a los casos de los asentamientos informales. 

Parcela y afectaciones con restricción al dominio, servidumbre, etc.

Definición de los objetos registrables – El foco de cualquier Catastro está puesto en la relación objeto-derecho. Los objetos a que hacemos referencia son aquellos que constituyen la representación de todos los derechos registrables, siendo el más típico ejemplo el de la parcela. Las unidades de registro vienen documentados por sus medidas lineales, angulares y de superficie y, en la actualidad, además por su georreferenciación. El instrumento portador de dicha información son los planos (de mensura, de mensura catastral, de agrimensura, de levantamiento predial, etc.), pero no todos los países tienen dentro de su normativa catastral la exigencia de la presentación de planos. En todo caso, los objetos deben estar suficientemente definidos a través de algún método de levantamiento directo, indirecto o combinado, y representados en un mapa catastral, para ofrecer un nivel de certeza que sea aceptado por la sociedad en la aplicación de los derechos sobre el territorio, de conformidad al desarrollo catastral del país.

Coordinación / integración con los Registros de la Propiedad – Cada país define su propio modelo para relacionar los Catastros con los Registros, de acuerdo a su historia institucional, cultura, valores y tradiciones. Si bien lo ideal es utilizar el modelo de integración institucional manteniendo la especialización catastral y registral, muy pocos casos se tienen en la región de América Latina y el Caribe, como en algunos Estados Mexicanos y El Salvador por citar algunos ejemplos. Lo más utilizado es el modelo de coordinación, dado que en la mayoría de los países de la región son dos instituciones independientes, vinculadas o adscriptas comúnmente a distintos ministerios o poderes del Estado. En cualquier caso la relación interinstitucional siempre es necesaria por el hecho que ambas instituciones trabajan con un mismo objeto: la parcela y otros derechos de expresión territorial.

Plan estratégico – Esta herramienta de desarrollo organizacional es empleada para establecer una estrategia que oriente las actividades de la organización a mediano plazo. Es fundamental analizar y diagnosticar la organización regularmente, para definir las líneas de acción prioritarias u objetivos estratégicos, el plan que los va a llevar adelante y los indicadores de desempeño con los que se van a evaluar los resultados.

Cobertura – El alcance del catastro debe ser homogéneo y cubrir completamente el territorio, incluyendo las áreas urbanizadas, las zonas periurbanas y rurales. En este aspecto es importante considerar que, en varios países, las tierras que aún se mantienen en manos de los Estados no son registradas en los Catastros, hecho que puede generar “huecos” en la cobertura de parcelas.

Actualidad – Todo sistema catastral debe proveer datos actualizados, lo cual requiere tener incorporadas aplicaciones, herramientas tecnológicas, y procedimientos administrativos que apunten al mantenimiento diario y continuo de los datos en sus aspectos físico o geométrico, jurídico y económico.

Accesibilidad – Este aspecto se refiere a los medios por los cuales los usuarios pueden acceder a los datos que administran los catastros, sea como productos, es decir los mismos conjuntos de datos, o como servicios, es decir a través de aplicaciones que permiten realizar distintos tipos de operaciones y búsquedas en línea para acceder a informaciones específicas. En cuanto a los accesos, pueden ser diferenciados o limitados, para obtener datos sensibles según lo regulado por la legislación vigente en materia de protección de datos personales. Para el resto de los datos, debe observarse el marco de política de datos instrumentado para los organismos de las Administraciones Públicas, que puede incluir normas afines a las políticas de gobierno abierto, es decir aquellas que otorgan derechos a los ciudadanos para acceder a la información pública, en cuyo caso es usual recurrir a la publicación en formatos abiertos, a través de portales gubernamentales y/o de los sitios web de cada organización catastral.

Calidad de datos – Tomando en consideración que los datos catastrales son los de mayor detalle sobre el territorio que se generan en el ámbito de las Administraciones Públicas y, que por lo tanto, son utilizados como referencia para múltiples aplicaciones, más allá de los fines primarios para los cuales han sido creados - sea para la seguridad jurídica inmobiliaria, para la determinación de la base imponible de tributos sobre el patrimonio, y para la planificación urbana y rural - , resulta indispensable gestionar de manera continua la calidad de los datos, tanto en su aspecto posicional como a nivel de atributos y de consistencia lógica, que hace referencia básicamente a la coherencia entre los datos espaciales y su vínculo con los datos alfanuméricos asociados.

Gestión administrativa y documental – Es un asunto fundamental en la gestión de la organización, que incluye en el frente interno (back office) a la gestión por procesos y en el frente externo (front office) a la despapelización. Con la primera  se crea valor para los usuarios y la sociedad en general, y con los cuales se incrementa la eficiencia a través de su aplicación a todos los productos y servicios ofrecidos por la institución, al costo más bajo y con la mayor calidad. Los manuales operativos son uno de los productos más tradicionales en la documentación de procesos, que aportan transparencia, desambiguación y sirven asimismo como referencia para mejora continua. La segunda se refiere al desarrollo de entornos completamente digitales para realizar los trámites administrativos a distancia, por medio de sistemas de gestión documental desmaterializada, que incluyen la firma digital y el expediente electrónico. 

Diagrama de flujo de procesos

Simplicidad – Este aspecto tiene una relación directa con tres cuestiones interrelacionadas: la facilidad de uso del sistema, la sencillez de los trámites administrativos y el contenido de la base de datos expresado en el modelo de datos. La primera está asociada con las interfaces del sistema para el acceso, consulta y manejo de los datos; la segunda con la agilidad de los servicios desde el inicio, seguimiento y hasta la conclusión de los trámites; y el tercero se refiere a que el modelo de datos debe recoger los datos mínimos y necesarios que hagan a la esencia del ejercicio de las funciones de un Catastro, lo cual tiene un impacto directo en el mantenimiento de los datos y costo del sistema.

Sostenibilidad – Este ha sido el talón de Aquiles de todos los proyectos catastrales. La sostenibilidad es un concepto que engloba los aspectos de carácter institucional, organizacional, de recursos humanos y económicos, para asegurar un adecuado funcionamiento administrativo, el mantenimiento de los datos y sistemas de apoyo (equipos informáticos, servidores, redes, programas, aplicaciones, etc.) en el tiempo.

Es indudable que los aspectos mencionados se encuentran entrelazados unos con otros. Por ejemplo, la legislación catastral y normas conexas determinan como se definen (y documentan) los derechos registrables y la coordinación con los Registros de la Propiedad. La dimensión simplicidad está asociada a la gestión administrativa y documental y además a la sostenibilidad, que es resultante de una administración más comprensible y accesible para los ciudadanos, lo cual trae aparejado la instrumentación de nuevos métodos de trabajo para mejorar la eficiencia y reducir el costo total de la organización. El plan estratégico aporta una visión de conjunto acerca de cuál es el norte de la organización, por lo cual resulta un instrumento transversal que permite estructurar e interrelacionar coherentemente los objetivos para todos los aspectos considerados.


Fuentes consultadas:

Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, Comité de Expertos sobre Gestión Global de la Información Geoespacial (UN GGIM) (2016). Determination of global fundamental geospatial data themes, E/C.20/2016/5/Add.1, fechado el 7 de Julio de 2016,
http://ggim.un.org/ggim_20171012/docs/meetings/GGIM6/E-C20-2016-5%20Fundamental%20Data%20Themes%20Report.pdf

Real Academia Española (2018). Diccionario de la lengua española, http://dle.rae.es/