sábado, 17 de enero de 2015

Catastro multipropósito: alcance del término en la actualidad

En distintos ámbitos gubernamentales, profesionales y sociales se menciona el término, pero ¿se entiende realmente de que se está hablando cuando se hace referencia al catastro multipropósito o multifinalitario?. Intentaremos en este breve artículo aportar una opinión que contribuya a esclarecerlo.
En principio, el concepto fue desarrollado en un momento en que las tecnologías vinculadas a la captura y gestión de los datos sobre el territorio en forma automatizada eran incipientes, pero que se vislumbraba que estarían plenamente operativas en un lapso no muy largo de tiempo. Más concretamente, las primeras referencias aparecen en 1975 en una tesis de doctorado titulada: “The Nature, Design and Development of Multi-Purpose Cadastres” (La Naturaleza, Diseño y Desarrollo de Catastros Multipropósito) del profesor emérito de la Universidad de New Brunswick, Canadá, John Mc Laughlin. Posteriormente, en 1980 en los Estados Unidos, se publica “Need for a Multipurpose Cadastre” (Necesidad de un Catastro Multipropósito) elaborada por un panel de expertos y editada por la National Academy Press
 

En esta obra se define el Catastro Multipropósito como un marco que da apoyo a información exhaustiva y continua del territorio a nivel de parcela. En cuanto a sus componentes se hace mención a:
1.      un marco de referencia geodésico,
2.      mapas base a escala grande,
3.      una capa de parcelas,
4.      un identificador único para cada parcela, y
5.      una serie de registros y archivos de datos territoriales que pueden ser vinculados a través de los identificadores parcelarios.

El marco de referencia es la red geodésica que proporciona los datos de posición sobre la superficie terrestre, necesarios para relacionar espacialmente entre sí las distintas capas que conforman el sistema, como por ejemplo, los mapas base -que pueden ser producto de una restitución fotogramétrica- y el registro gráfico de parcelas. El identificador único de cada unidad de registro, que es lo que se conoce como nomenclatura catastral, sirve para asociar a la parcela derechos, usos, valores y otros atributos. En cuanto a los mecanismos de vinculación estableció además del señalado identificador, otros que permitan asociar variados registros, por ejemplo la publicación mencionó a los mapas especializados (temáticos) y destacó a la teledetección y el Sistema de Posicionamiento Global (GPS) como técnicas de levantamiento “prometedoras” para obtener datos sobre recursos naturales.
 

Componentes de un Catastro Multipropósito. Fuente: Panel on a Multipurpose Cadastre, Commitee on Geodesy, National Research Council (1980), pág. 14

En cuanto al resto del contenido de la obra, podemos decir que puso énfasis más en el cómo que en el para qué, más concretamente en los requerimientos técnicos y en los requisitos organizacionales necesarios para lograr su instrumentación en la práctica.

Uno de los problemas fundamentales con el concepto original, es que el catastro multipropósito fue concebido como una gran base de datos del territorio que podía contener una cantidad virtualmente “ilimitada” de datos espaciales y atributos estructurados en un sistema unificado o bien en pequeños sistemas o subsistemas enlazados. Lógicamente que esta visión presentaba dificultades en su concepción, primero por limitaciones institucionales, y segundo porque cualquier sistema catastral debe contener solo aquellos conjuntos de datos que sean esenciales para el cumplimiento de sus objetivos fundamentales, sobre todo apuntando a la sostenibilidad de su mantenimiento.

Algunos años más tarde,  la Federación Internacional de Agrimensores (FIG) definió a los Sistema de Información Territorial (SIT) como “una herramienta para la toma de decisiones legales, administrativas y económicas y una ayuda para el planeamiento y el desarrollo que consiste, por una parte, de una base de datos que contiene objetos del territorio espacialmente referenciados para una jurisdicción definida y, por otra parte, de procedimientos y técnicas para la captura, actualización, procesamiento y distribución sistemática de los datos. La base de un sistema de información territorial es un sistema de referencia espacial uniforme para los datos del mismo, el cual facilita además la vinculación entre los datos del sistema y con otros datos relacionados al territorio.” (citado en Larsson, G., 1991, pág. 2)

Esta definición ciertamente emparentada con el catastro multipropósito, aporto un enfoque más orientado a los usos y al manejo de los datos con sistemas automatizados, quedando el sistema de referencia espacial (marco de referencia) como nexo integrador de ambos conceptos. Tratándose de una definición tan amplia, ha sido usual que para vincular a los SIT más específicamente a las actividades catastrales, comenzaran a denominarse SIT de base parcelaria.

Finalmente, ya en la década del 90 y con las tecnologías de información geográfica consolidadas y el desarrollo de Internet, apreció el concepto de Infraestructura de Datos Espaciales (IDEs), que trajo consigo principios orientadores para la gestión y el intercambio de datos de manera descentralizada, y el desarrollo de los mecanismos de acceso (servicios) para acceder a conjuntos de datos producidos por diferentes organizaciones que administran distintos tipos de datos vinculados al territorio. 

Este cambio de paradigma, colocó a las organizaciones catastrales en el rol de proveedores de datos fundamentales (*) para las IDEs, motivo por el cual la idea original del catastro multipropósito cambió por la de ser una infraestructura de información territorial básica más que una gran base de datos que puede ser utilizada para cualquier finalidad.

La orientación multipropósito o multifinalitaria de los catastros se consigue entonces a partir de la integración de sus activos de información en IDEs o con aplicaciones sectoriales, tales como las relacionadas con el planeamiento, desarrollo de infraestructura, manejo de recursos naturales, gestión del medio ambiente, etc; posibilitando de esta manera que otros organismos públicos, empresas, profesionales, técnicos y simples ciudadanos, utilicen los datos catastrales como base para el desarrollo de sus sistemas organizacionales o bien como insumo para sus procesos de trabajo.

En definitiva, el catastro multipropósito o multifinalitario significa hoy muchos usos y no muchos datos.
 

Bibliografía consultada:

Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 14 de marzo de 2007 por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (INSPIRE), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007L0002&from=ES

Larsson, Gerhard (1991). Land Registration and Cadastral Systems. Ed. Longman Scientific & Technical.

Panel on a Multipurpose Cadastre, Commitee on Geodesy, National Research Council (1980). Need for a Multipurpose Cadastre. Ed. National Academy Press, Washington D.C..


(*) Datos fundamentales: son aquellos que sirven de referencia para construir o referenciar cualquier otro conjunto de datos temáticos. Ejemplos:
-          El art. 1° de la Ley Nacional de Catastro 26.209, respecto a las finalidades de los catastros territoriales menciona que “Constituyen un componente fundamental de la infraestructura de datos espaciales del país …”. 
-          El anexo 1 de la Directiva 2007/2/CE, que recoge la división en temas de los conjuntos de datos prioritarios para la realización de INSPIRE, menciona en el punto 6 a la parcela catastral.

martes, 6 de enero de 2015

Catastros: diferentes pero parecidos

Es sabido que no hay nada más local que el derecho (Constitución, Códigos, Leyes y Reglamentaciones). Con los sistemas catastrales sucede lo mismo, cada país tiene el suyo con sus características propias o singulares, que permiten una diferenciación en cuanto a los niveles de gobierno que tienen asignada la competencia, dependencia funcional dentro de la administración pública, finalidad (fiscal, jurídica, multi-propósito, etc.), mecanismos de coordinación con los Registros de la Propiedad y Agencias Tributarias, organización y procedimientos administrativos. 

Es decir que los Catastros, como cualquier otro organismo público, son consecuencia de la historia, la cultura, el marco político-institucional y la sociedad de cada país. Por lo tanto, podemos decir que su contenido no puede separarse del entorno en el que el mismo desarrolla sus funciones.

Esto nos lleva a reflexionar que cualquier análisis técnico o legal que se haga en el marco de un proyecto de fortalecimiento, modernización de la gestión, re-ingeniería, integración institucional, etc. no debe estar desprendido de un profundo conocimiento del entorno o contexto que rodea al organismo, lo cual implica considerar la realidad política, institucional, organizacional, económica y social de cada jurisdicción.

A pesar de la diversidad de sistemas catastrales existentes, todos comparten unos fundamentos o principios comunes. Por ejemplo, la versión de borrador final del estándar internacional ISO sobre Catastro (*), señala refiriéndose al tema que “se basan en las relaciones entre las personas y el territorio vinculados a través de derechos”.  Cabe preguntarse si esta no es sí toda una definición de lo que se entiende universalmente como Catastro, sobre todo teniendo en cuenta el conocimiento que se encuentra resumido en dicho Modelo, para cuya realización han participado una gran cantidad de expertos y especialistas de todo el mundo.  Complementando el concepto podemos agregar la característica de registro público. A continuación, veremos con un poco más de detalle las referidas relaciones entre las personas y el territorio.

La primera entidad es el sujeto, y tiene alcance a personas físicas, personas jurídicas (ej: compañías, asociaciones, cooperativas, los Estados Nacionales, Municipales, etc.) o grupos (ej: comunidades aborígenes), aunque pueden reconocerse más sujetos de derecho de conformidad a la legislación de cada país. 


La segunda entidad es el derecho, en la que la diversidad de figuras legales es más amplia en función de los distintos ordenamientos jurídicos, aunque típicamente podemos mencionar a los más comunes derechos que tienen expresión territorial como el dominio, las servidumbres y las restricciones que son impuestas al primero en función del interés público. En la medida que la ley crea nuevos derechos reales u otros que tienen que ver con la protección del medio ambiente, como las áreas naturales protegidas, tienen que ser incorporados a los respectivos sistemas catastrales, ordenándolos por capas de acuerdo al principio de independencia legal.

La tercera entidad es el objeto, siendo el más común de ellos la parcela. Si bien cada legislación catastral tiene definido este elemento básico de registro, por caso en la legislación Argentina la parcela está definida en el art. 4° de la Ley Nacional 26.209, de manera un tanto genérica el concepto de parcela está asociado al de un polígono o, mejor dicho, un volumen, en el que es aplicable un derecho asignado a una persona o a un conjunto de ellas (ej: condominio).

Mientras el foco del Catastro es el territorio y la relación Objeto-Derecho, el foco del Registro son las personas y la relación Sujeto-Derecho. Ambas instituciones vienen a conformar lo que se conceptualiza como Administración del Territorio (Land Administration) (**). El término incluye las funciones de dos instituciones como el Catastro y el Registro de la Propiedad, con independencia que éstas puedan operar en forma integrada como un solo organismo o como dos reparticiones independientes.  


Bibliografía consultada:

Kaufmann J. & Steudler D. (1998). Catastro 2014 – Una visión para un Sistema Catastral futuro, https://www.fig.net/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf

International Standard Organization (ISO) (2012). ISO/FDIS 19152, Geographic Information – Land Administration Domain Model (LADM).

República Argentina (2007). Ley Nacional de Catastro N° 26.209,http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124298/norma.htm

(*) Más específicamente denominado Modelo en el Ámbito de la Administración del Territorio (Land Administration Domain Model).
(**) Término utilizado profusamente en la literatura anglosajona.